96. Qué crear: las instituciones, leyes y capacidades que faltan

Una lista concreta de lo que España no tiene y necesita: evaluación independiente, calidad legislativa, gestión de crisis, vivienda pública a escala, estrategia demográfica y revisión estratégica de defensa.

Programa Nuevas instituciones Evaluación de políticas Vivienda pública

1. El criterio: crear solo lo que resuelve un fallo identificado

El peor vicio de las reformas españolas es la tendencia a crear organismos y leyes como respuesta simbólica a un problema, sin evaluar si funcionarán, quién los dirigirá y cómo se medirá su éxito. Un programa serio debe partir de un principio opuesto: cada institución nueva debe resolver un fallo documentado, tener una misión acotada, recursos suficientes, independencia protegida y una cláusula de revisión que permita eliminarla si no cumple. Por eso, la lista que sigue no es un catálogo de deseos, sino la síntesis de los fallos que las fichas anteriores han identificado con datos: lo que hoy no existe y su ausencia cuesta dinero, confianza o vidas.

Conviene además distinguir entre lo que se crea con una ley ordinaria, lo que exige una ley orgánica y lo que requiere reforma constitucional. Muchas de las propuestas pueden hacerse sin tocar la Constitución, con voluntad política y mayoría parlamentaria, lo cual las hace más viables. Las que sí exigen reforma constitucional (como la reorganización territorial profunda o el Poder Vigilante de la ficha 6) se plantean como horizonte de segunda fase. La secuencia importa: empezar por lo que se puede hacer ya, genera credibilidad y recursos para lo que viene después.

Cada propuesta se acompaña de una estimación aproximada de coste y de un indicador de éxito. Las cifras son órdenes de magnitud, no presupuestos, y deben tomarse con la cautela con la que se toman las estimaciones de este tipo; lo importante es la lógica: invertir en capacidad pública (evaluación, datos, gestión) tiene retornos elevados frente al gasto corriente sin control, y es precisamente lo que más ha escaseado.

2. Instituciones de control, evaluación y calidad democrática

Agencia Independiente de Evaluación de Políticas Públicas. España ha creado una AIReF para evaluar las finanzas públicas, pero carece de un organismo que evalúe de forma sistemática si las políticas funcionan: programas de empleo, subvenciones, planes de vivienda, educación. Su mandato sería evaluar ex ante y ex post las leyes y programas con grupos de control cuando sea posible, publicar resultados y proponer su continuidad o eliminación. Modelos: el Office for Budget Responsibility británico, la Oficina de Presupuesto del Congreso estadounidense, el Consejo de Evaluación de Políticas en países nórdicos. Coste: del orden de 50–100 millones anuales, una fracción ínfima del gasto que podría reorientar.

Oficina de Calidad Normativa con poder de veto técnico. Una unidad que revise toda norma antes de su aprobación para evaluar su impacto, su coherencia con el ordenamiento y su viabilidad, con facultad de devolverla si no cumple los estándares mínimos de calidad (ficha 10). Poder Vigilante (ficha 6): un órgano de control, con selección sorteada o por mérito, independiente de los tres poderes tradicionales, con competencias de auditoría, inspección y transparencia sobre el conjunto del sector público; como piloto, puede crearse por ley, como una autoridad independiente reforzada, antes de plantear su consagración constitucional. Agencia Nacional Antifraude y de Integridad, que unifique las competencias dispersas de la Oficina Antifraude, la Intervención, el Tribunal de Cuentas y los servicios de inspección, y proteja a los denunciantes (ficha 41).

Un registro único de intereses y de lobbies con huella legislativa obligatoria (quién se reúne con quién y qué enmiendas propone), y una Ley de Transparencia efectiva con un órgano que pueda imponer sanciones, no solo emitir recomendaciones. Una Oficina de Datos de Estado que integre y abra los datos públicos, con estándares comunes: sin buenos datos no hay evaluación posible, y buena parte de este programa depende de poder medir lo que se hace.

3. Capacidades de Estado: crisis, vivienda, demografía y defensa

Sistema Nacional de Gestión de Crisis (ficha 79): una ley que defina niveles de emergencia, mando único en la fase aguda, avisos automáticos a la población y rendición de cuentas posterior; con un Centro Nacional con presencia de las comunidades. Parque Público de Vivienda Asequible a escala (ficha 49): una empresa pública de vivienda, con fórmulas de colaboración con el sector privado, que construya y gestione cientos de miles de viviendas de alquiler asequible en suelo público, con alquiler a perpetuidad para evitar la descalificación (el error de la vivienda de protección oficial). Estrategia Demográfica de Estado (ficha 70) con un comisionado y un órgano de seguimiento. Revisión Estratégica de la Defensa (fichas 93–95) con presupuesto plurianual y control parlamentario.

Una autoridad de protección del consumidor con capacidad sancionadora real (ficha 84), un registro público de algoritmos de la Administración con derecho a explicación (ficha 87), una Agencia Nacional de Ciberseguridad con estándares obligatorios (ficha 76), un plan nacional de cuidados con derecho exigible y plazos (ficha 69), y una carrera de profesionales públicos de alto nivel con acceso por mérito para sustituir progresivamente la designación política en puestos técnicos (ficha 33).

Todo ello cabe en un presupuesto razonable si se acompaña de una reasignación: parte del dinero provendrá de eliminar duplicidades (ver ficha 98) y otra parte, de mejor recaudación. La experiencia indica que la inversión en capacidad (datos, evaluación, gestión) tiene un retorno mucho mayor que el que se espera, porque evita desperdicios mayores. Es el tipo de inversión que los gobiernos posponen porque sus frutos no caben en una legislatura.

4. Leyes que faltan: un paquete legislativo de quince piezas

Una selección de las normas que el programa considera prioritarias, expuesta de forma concisa:

Estas quince piezas, de las que muchas pueden tramitarse en paralelo en una legislatura con voluntad política, no agotan la agenda, pero constituyen el núcleo de la reforma institucional y social propuesta. Algunas exigen mayorías cualificadas (leyes orgánicas) y por tanto acuerdos entre los grandes partidos; otras pueden aprobarse con mayorías simples. La combinación de ambas es la que determina el orden de ataque que se detalla en la ficha 100.

Es importante recordar que la mayoría de estas leyes ya han sido propuestas, en una u otra forma, por informes de organismos internacionales (OCDE, Comisión Europea, FMI), por comisiones de expertos nacionales (CORA, AIReF, Consejo de Estado) o por partidos de distintos signos. Lo que ha faltado no es diagnóstico sino voluntad de ejecución y de pacto. La originalidad del programa no está en inventar propuestas, sino en ordenarlas, justificarlas con datos y exigir su cumplimiento.

5. Cuánto cuesta y cómo se mide el éxito

Un programa de creación de capacidades de esta naturaleza supone un coste inicial moderado en comparación con el gasto público total (que supera los 700.000 millones de euros): las instituciones de control y evaluación cuestan en conjunto cientos de millones, el sistema de gestión de crisis, algunos cientos más, y las grandes partidas son la vivienda pública (decenas de miles de millones en una década, parcialmente recuperables vía alquileres y colaboración privada), la política familiar y de cuidados (varios puntos del PIB a medio plazo) y la defensa (según la opción adoptada). La financiación proviene de eficiencia, mejora de recaudación, reorientación del gasto y, en ciertos capítulos, impuestos.

El éxito se mide con indicadores concretos: reducción de listas de espera y tiempos de resolución judicial, aumento de la oferta de vivienda asequible, descenso de la brecha de empleo juvenil, mejora de la posición en los índices de percepción de corrupción y de confianza institucional, reducción de la pobreza infantil, estabilidad de la deuda, y mejora de los resultados educativos. Cada medida debe tener un indicador, un responsable y un calendario público de seguimiento, y un compromiso de rectificar si los resultados no llegan.

Una advertencia final: crear instituciones no garantiza resultados. Sin independencia real, sin presupuesto estable y sin personal cualificado, una agencia es solo una oficina más. La experiencia de España en reguladores «independientes» designados por los partidos (ficha 34) debe servir de aviso: el diseño del nombramiento es tan importante como el mandato. Lo que se crea debe nacer protegido de la captura que ha deteriorado a las anteriores.

Idea clave: crear poco, pero con independencia, datos y presupuesto estable. La evaluación, la calidad normativa y la gestión de crisis son las inversiones institucionales de mayor retorno.