Art. 148 Art. 149 Bases Tribunal Constitucional
1. El diseño abierto de 1978 y sus consecuencias
La Constitución no fijó el mapa autonómico: previó que las comunidades pudieran asumir competencias del art. 148 (lista de materias disponibles) y que el Estado tuviera competencias exclusivas del art. 149. Las materias no atribuidas expresamente al Estado podrían ser asumidas por las comunidades en sus estatutos, y las no asumidas quedaban en el Estado (cláusula residual, art. 149.3). Esta técnica permitió un proceso de transferencias progresivo, con velocidades distintas («vía lenta» del 143 y «vía rápida» del 151), y acabó generando competencias muy parecidas en todas las comunidades salvo los regímenes forales.
El resultado es un reparto complejo: competencias exclusivas del Estado (relaciones internacionales, defensa, nacionalidad, legislación mercantil, penal y laboral), compartidas (sanidad, educación, medio ambiente: «bases» estatales y desarrollo autonómico) y exclusivas autonómicas (urbanismo, vivienda, turismo, cultura). En la práctica la distinción de «bases» y «desarrollo» ha sido fuente de interminables conflictos.
Los estatutos de autonomía fueron ampliando su techo competencial con cada reforma, y el Estado, a su vez, amplió el alcance de lo «básico» para mantener un mínimo común, de modo que ambos niveles quedaron legislando sobre las mismas materias con técnicas superpuestas. A ello se añadió la práctica del «café para todos», que generalizó a todas las comunidades un nivel de competencias que algunas no habían demandado.
2. El coste del litigio: Tribunal Constitucional y conflictos de competencia
El Tribunal Constitucional dedica una parte importante de su trabajo a recursos de inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia entre Estado y comunidades. Cada nueva ley básica o autonómica puede ser recurrida; cada sentencia recoloca la frontera. Los estatutos de segunda generación (Cataluña 2006, Andalucía 2007, etc.) intentaron blindar competencias, y la sentencia 31/2010 del TC sobre el Estatuto de Cataluña es el ejemplo más conocido del problema: un texto votado por Parlamento, Cortes y ciudadanos fue recortado por el Tribunal, con consecuencias políticas de gran alcance.
El litigio no solo cuesta tiempo y recursos: genera inseguridad jurídica para empresas y ciudadanos que no saben qué norma aplicar durante años. Es una de las razones por las que la reforma de las competencias debería ser prioritaria: una lista clara, precisa, estable y revisable reduciría el volumen de conflictos y mejoraría la previsibilidad.
La sentencia sobre el Estatuto de Cataluña de 2010 y las múltiples sentencias sobre leyes de vivienda, comercio o medio ambiente de los últimos años muestran hasta qué punto el reparto competencial se resuelve a posteriori, con años de incertidumbre, y no a priori mediante reglas claras. Cada sentencia relevante tarda años en llegar, y mientras tanto la norma recurrida puede estar aplicándose o suspendida, con efectos económicos difíciles de revertir.
3. Propuesta: una matriz competencial en tres columnas
El taller propone una matriz de tres columnas. Exclusivas del Estado (sin posibilidad de desarrollo autonómico distinto): legislación básica y mínimos de sanidad, educación, vivienda social, servicios sociales (cartera común), régimen económico y mercado único, infraestructuras de interés general, energía y redes, protección civil de emergencia nacional, seguridad pública. Compartidas con reglas de coordinación: sanidad y educación en su gestión (con acreditación por el Estado y evaluación independiente), medio ambiente, investigación, transporte, empleo. Exclusivas de las comunidades: urbanismo y ordenación del territorio, turismo, cultura propia, lenguas cooficiales, patrimonio, servicios sociales de proximidad, administración local.
La clave de la matriz es que cada materia tenga un titular claro de la política, y que la gestión pueda descentralizarse sin ambigüedad. Cuando el Estado fija mínimos, las comunidades pueden mejorarlos pero no empeorarlos; cuando una materia es exclusiva autonómica, el Estado no puede invadirla por vía de legislación sectorial. Y debe existir una cláusula de interés general estatal que permita intervenir con control del TC ante emergencias o necesidades de coordinación (pandemias, crisis energéticas).
Una tercera columna, de competencias compartidas con reglas de coordinación, evitaría las zonas grises: allí donde ambas administraciones puedan actuar, se establecería de antemano quién fija los mínimos, quién gestiona y quién paga. La matriz incluiría además un calendario de revisión cada diez años y una cláusula de subsidiariedad que oriente cada traspaso o recuperación de competencias.
4. Cuatro materias de prueba: sanidad, educación, vivienda y medio ambiente
La utilidad de una lista cerrada se comprueba en casos concretos. En sanidad, el Estado fijaría la cartera común de servicios, la política de medicamentos, los criterios de acceso y los tiempos máximos, y las comunidades gestionarían los centros y la organización asistencial; hoy ambas administraciones pueden legislar y se discute cada vez quién decide sobre vacunas, listas de espera o financiación de fármacos. En educación, el Estado definiría los currículos básicos, los títulos y la evaluación, y las comunidades, la organización de los centros y una parte del currículo, con respeto a las lenguas propias, un reparto que la LOMLOE y las leyes anteriores han tensado de forma continua.
En vivienda, la competencia es hoy autonómica, pero la legislación civil, hipotecaria y fiscal es estatal, de modo que las leyes autonómicas de vivienda han acabado siendo recurridas y parcialmente anuladas, como ocurrió con topes de alquiler y con expropiaciones temporales de viviendas vacías. Una matriz clara diría qué parte de la política corresponde a cada nivel: el Estado, la legislación civil y las bases del mercado; las comunidades, la planificación, el suelo y la vivienda pública. En medio ambiente, el Estado fija el mínimo de protección y las comunidades pueden elevarlo, con el límite de no fragmentar el mercado único de actividades económicas.
El ejercicio muestra que la lista cerrada no elimina las zonas grises, pero las reduce y desplaza el conflicto del plano judicial al político, que es donde debe resolverse. También ayuda a asignar responsabilidades: cuando algo falla en una materia con titular claro, el ciudadano sabe a quién pedir cuentas, y esa claridad es un bien público que hoy escasea.
5. Mecanismos de coordinación y evaluación
Una lista cerrada no es suficiente si no se acompaña de órganos que la hagan funcionar. Hacen falta: conferencias sectoriales con capacidad de adoptar acuerdos vinculantes por mayoría cualificada (hoy muchas funcionan por consenso y se bloquean); una Conferencia de Presidentes con calendario y agenda; un órgano independiente de evaluación del cumplimiento de mínimos (similar al AIReF para la fiscalidad) que publique indicadores homogéneos; y un Senado reformado donde las comunidades participen en la elaboración de las leyes que afectan a sus competencias.
La experiencia de la pandemia de 2020 es ilustrativa: el Estado asumió el mando único con el estado de alarma, y luego devolvió la gestión a las comunidades en la «cogobernanza». El resultado fue una gestión desigual, con decisiones contradictorias y resoluciones judiciales cambiantes sobre restricciones. Una matriz clara habría ayudado a decidir quién manda en qué circunstancias, con garantías.
Un órgano técnico de evaluación competencial, con representación de ambos niveles, informaría sobre los costes de cada reparto antes de aprobar cualquier traspaso, para evitar traspasos sin financiación suficiente. Ese órgano técnico publicaría informes periódicos sobre el cumplimiento del reparto.