Provincias Unitarismo Desconcentración Diputaciones
1. Qué son las 52 demarcaciones y de dónde vienen
España tiene 50 provincias, creadas por la división territorial de 1833 (Javier de Burgos), y 2 ciudades autónomas (Ceuta y Melilla). Esas 52 demarcaciones —no 52 provincias— son la base de las circunscripciones electorales para el Congreso y la estructura de muchos servicios estatales: delegaciones del Gobierno, audiencias provinciales, jefaturas de policía, direcciones provinciales de la Seguridad Social, subdelegaciones, agencias tributarias. Las provincias son también el nivel de las diputaciones provinciales (salvo en comunidades uniprovinciales, donde la diputación se funde con el gobierno autonómico).
Listado en orden alfabético por comunidad autónoma y, dentro de cada una, por provincias:
Andalucía: Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga, Sevilla.
Aragón: Huesca, Teruel, Zaragoza.
Asturias: Asturias.
Canarias: Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife.
Cantabria: Cantabria.
Castilla-La Mancha: Albacete, Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Toledo.
Castilla y León: Ávila, Burgos, León, Palencia, Salamanca, Segovia, Soria, Valladolid, Zamora.
Cataluña: Barcelona, Girona, Lleida, Tarragona.
Comunidad de Madrid: Madrid.
Comunidad Foral de Navarra: Navarra.
Comunidad Valenciana: Alicante, Castellón, Valencia.
Extremadura: Badajoz, Cáceres.
Galicia: A Coruña, Lugo, Ourense, Pontevedra.
Illes Balears: Illes Balears.
La Rioja: La Rioja.
País Vasco: Álava, Guipúzcoa, Vizcaya.
Región de Murcia: Murcia.
Ciudad autónoma de Ceuta.
Ciudad autónoma de Melilla.
La provincia es, por tanto, una división administrativa muy asentada y, a diferencia de las comunidades autónomas, tiene casi dos siglos de historia. Es un nivel conocido por todos los ciudadanos y constituye una escala de gobierno razonable para servicios de proximidad: es más pequeña que una región y más grande que un municipio. Una arquitectura unitaria basada en las provincias aprovecharía esa estructura existente. Pero también tiene límites: varias provincias son demasiado pequeñas para gestionar servicios especializados y muchas no se corresponden con realidades funcionales (áreas metropolitanas, cuencas hidrográficas, sistemas de salud).
Esa historia explica que la provincia tenga hoy un arraigo administrativo mayor del que se le suele reconocer: los partidos judiciales, las delegaciones de Hacienda, las audiencias provinciales y las subdelegaciones del Gobierno se organizan sobre ella.
2. Diseño de un Estado unitario con 52 demarcaciones
Un diseño unitario de este tipo podría constar de: Gobierno y Cortes Generales como únicas instancias legislativas; administración periférica del Estado organizada por provincias, con delegados del Gobierno reforzados y responsables de servicios (sanidad, educación, empleo, vivienda, servicios sociales); órganos de participación ciudadana a escala provincial; diputaciones convertidas en entes de coordinación municipal; y regiones administrativas (agrupaciones de provincias) para planificación sanitaria, educativa y de transporte, sin competencias legislativas.
En ese modelo, la normativa sería única en todo el territorio nacional: un único Código de edificación, una sola ley de urbanismo básico, una cartera común de servicios sanitarios, un currículo educativo único, un mismo régimen de subvenciones. Los ciudadanos sabrían siempre qué derechos tienen y a qué administración dirigirse. La lógica es la de Francia con sus departamentos (con prefectos fuertes) o la de Italia con sus provincias, adaptada al caso español, y con un mayor protagonismo de los ayuntamientos y las diputaciones en la gestión.
Para que el diseño fuese viable habría que mantener unidades de descentralización administrativa (delegaciones provinciales fuertes con capacidad de gestión) y mecanismos de participación local, de modo que unitario no signifique lejano. En la práctica, ello supondría que la seguridad, la sanidad, la educación y la justicia se organizarían con una única normativa básica, con gestión desconcentrada en las demarcaciones, y que los tributos serían de titularidad estatal, con un reparto territorial del gasto fijado por criterios objetivos de necesidad.
3. Costes y ahorros: el cálculo prudente
La estimación del ahorro es complicada porque el gasto autonómico no es mayoritariamente duplicación: más del 80 % del gasto de las comunidades se destina a sanidad, educación y servicios sociales, que seguirían existiendo bajo un Estado unitario. Lo que se podría ahorrar es el coste de las instituciones políticas y administrativas «de cabecera»: parlamentos, gobiernos, defensores, tribunales de cuentas, televisiones, consejerías, agencias, organismos duplicados, representaciones exteriores. Los estudios más serios (como el informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas de 2013) estimaron ahorros potenciales de varias decenas de miles de millones en cuatro años por eliminar duplicidades, aunque una parte relevante se debía a reformas distintas de la supresión de comunidades.
Del lado de los costes: el proceso de transición (absorción de plantillas, homologación de salarios y condiciones, unificación de sistemas informáticos), la pérdida de eficiencia por mayor distancia entre decisión y servicio, y el coste político de enfrentar a comunidades que defienden su identidad institucional. La conclusión prudente es que el ahorro neto a largo plazo existe pero es menor que la cifra bruta, y que el riesgo de conflicto es el mayor coste, inconmensurable.
Con todo, incluso un ahorro modesto, de un 2 o 3 % del gasto autonómico, equivaldría a varios miles de millones al año, por lo que el debate económico no puede despacharse sin cifras. Los cálculos más prudentes sitúan el ahorro neto, tras los costes de transición, en una horquilla amplia y difícil de precisar, que depende de decisiones políticas sobre plantillas y servicios.
4. Cómo se llegaría hasta allí: el camino político y jurídico
Un Estado unitario de 52 demarcaciones no se alcanza por una ley ordinaria. Supone modificar el Título VIII entero, suprimir el derecho a la autonomía del artículo 2 y reformar los estatutos, lo que exige el procedimiento agravado del artículo 168: aprobación por dos tercios de cada Cámara, disolución de las Cortes, ratificación por las nuevas Cortes con la misma mayoría y referéndum de ratificación. En el contexto político actual, con partidos nacionalistas con fuerte implantación en Cataluña, el País Vasco, Galicia y Navarra, esa mayoría es inalcanzable, y un intento unilateral de imponer el cambio tendría altos riesgos de conflicto institucional.
Por eso el camino realista es incremental. Primero, aplicar el artículo 155 y la legislación de armonización de forma estricta cuando proceda; segundo, recuperar competencias mediante leyes básicas estatales con un núcleo común muy amplio; tercero, reformar la financiación y el Senado; cuarto, reducir duplicidades. Solo si ese camino falla y existe una mayoría social amplia, tendría sentido plantear una reforma constitucional de fondo. La experiencia comparada (Francia, Italia con sus regiones, Reino Unido con la devolución) sugiere que los procesos de recentralización integral son excepcionales y suelen producirse tras grandes crisis, y que a menudo tienen costes de legitimidad elevados.
El taller subraya que la hipótesis de las 52 demarcaciones es un ejercicio analítico útil para medir qué se gana y qué se pierde, no una propuesta de ruptura inmediata. Sirve, sobre todo, como punto de referencia frente al que comparar cualquier reforma intermedia: si una reforma del modelo autonómico no logra mejoras claras en eficiencia, igualdad y claridad frente a lo que ofrecería un Estado unitario bien diseñado, habrá fracasado.
5. Comparación con el modelo autonómico y conclusión
El modelo unitario tendría ventajas claras en igualdad de derechos, claridad de responsabilidades y eficiencia. El modelo autonómico, por su parte, tiene ventajas en proximidad, capacidad de experimentación (laboratorios de políticas) y acomodo de la diversidad cultural y lingüística. Ni uno ni otro es mejor en abstracto: depende de cómo se diseñe y se ejecute. España ha tenido ocasión de comprobar que la autonomía puede generar innovaciones (políticas de dependencia, de vivienda, de salud pública) y también desigualdades, competencia fiscal a la baja y gastos redundantes.
El taller sugiere que la dirección más defendible es un modelo híbrido: mantener la estructura autonómica (por su arraigo y su coste político de desmantelamiento) pero reforzar la presencia territorial del Estado en las 52 demarcaciones, con una lista cerrada de competencias, mínimos estatales obligatorios, unificación de sistemas de información y un Senado de cooperación. Es una vía más lenta que el unitarismo, pero más estable y con más posibilidades de aprobarse.
La conclusión, por tanto, no es que el Estado unitario sea inviable o superior, sino que sus costes políticos son altos y sus beneficios dependen de un diseño que no se improvisa.