Art. 168 República Autonomías Unitarismo
1. El marco jurídico: por qué esto exige el art. 168
La Constitución fija la monarquía parlamentaria como forma política del Estado (art. 1.3), reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones (art. 2) y desarrolla el modelo en el Título VIII. Modificar la forma de Estado o sustituir el Título Preliminar exige en la práctica el procedimiento agravado del art. 168: aprobación por dos tercios de cada Cámara, disolución inmediata de las Cortes, elecciones, ratificación por las nuevas Cortes (de nuevo por dos tercios), aprobación del nuevo texto y referéndum obligatorio. Es un proceso de al menos dos años, con dos hitos electorales intermedios, diseñado precisamente para que no ocurra.
Las reformas del Título VIII sin tocar el art. 2 (por ejemplo, recortar competencias autonómicas, redefinir el Senado, fusionar comunidades) podrían tramitarse por el art. 167 (tres quintos), pero la línea entre ambos procedimientos es discutida: un recorte tan profundo que vacíe la autonomía podría ser considerado reforma del principio del art. 2 y, por tanto, requerir el art. 168. Los juristas no son unánimes y el Tribunal Constitucional tendría la última palabra sobre la vía aplicable.
El resultado es que cualquier escenario «sin monarquía ni autonomías» tiene un coste de entrada altísimo y un resultado incierto: dos mayorías cualificadas con elecciones en medio, en un sistema de partidos fragmentado y polarizado. Contemplarlo es legítimo y el taller lo hace sin prejuicios, pero hay que ser honestos sobre su viabilidad. Hoy no hay una mayoría social ni parlamentaria que sostenga ni uno solo de los dos cambios, y menos aún los dos a la vez.
2. Eliminar la monarquía: qué se gana y qué no
Lo que se gana es sobre todo legitimidad democrática: un jefe de Estado electo, directa o indirectamente, es coherente con el principio de soberanía popular (art. 1.2). Se cerraría de golpe el debate sobre la inviolabilidad personal del rey, sobre la sucesión por línea de sangre y sobre la ejemplaridad hereditaria, que ha demostrado ser un factor de desgaste. Además, el jefe de Estado dejaría de ser una persona sin responsabilidad política que firma lo que firma el Gobierno, para pasar a ser un órgano con mandato limitado y control. La república también tendría un valor simbólico para quienes consideran que la Corona es continuidad con el franquismo.
Lo que no se gana, o se gana poco, es lo que a menudo se promete. El ahorro presupuestario es pequeño: la Casa del Rey tiene una dotación de unos pocos millones de euros anuales, frente a presupuestos de cientos de miles de millones en pensiones, sanidad y deuda. No arregla las cuentas públicas. No resuelve vivienda, listas de espera ni corrupción. Y no garantiza que el nuevo jefe de Estado sea más ejemplar que el actual: una presidencia electa puede ser capturada por un partido o convertirse en un puesto de retiro para políticos jubilados.
El diseño importa mucho. Una república parlamentaria con un presidente árbitro (como Alemania o Italia) es la opción más estable; una semipresidencial (como Francia o Portugal) da más poder a la presidencia y más riesgo de cohabitación y bloqueo; una presidencial pura es la más arriesgada para un país sin tradición de contrapesos. Convendría mandato único o limitado, incompatibilidad con cargos de partido mientras ejerce, patrimonio público transparente y mecanismos de destitución con garantías.
3. Eliminar las autonomías: el argumento a favor
El argumento central es la eficiencia y la igualdad. Con 17 parlamentos, 17 gobiernos, 17 sistemas sanitarios, 17 administraciones educativas y una maraña de organismos autonómicos, el Estado español acumula duplicidades que cuestan dinero y, sobre todo, producen desigualdades de derechos: la cartera de servicios, los tiempos de espera, las becas, los requisitos de vivienda y la fiscalidad cambian según el código postal. Una política nacional homogénea, con una sola norma y un solo sistema de información, simplificaría el acceso y facilitaría la evaluación.
Un segundo argumento es la reducción de litigiosidad: una parte significativa del trabajo del Tribunal Constitucional son conflictos de competencias y recursos de inconstitucionalidad entre Estado y comunidades, que agotan recursos y generan incertidumbre jurídica. Un tercer argumento es político: la dinámica de «chantaje territorial» en investiduras y presupuestos, donde partidos con pocos escaños obtienen concesiones desproporcionadas, desaparecería si los partidos territoriales perdieran su base de poder institucional.
Existen precedentes: Francia es un Estado unitario con regiones administrativas; Italia y el Reino Unido combinan unitarismo con regímenes especiales; Portugal tiene solo dos regiones autónomas insulares. En ninguno de ellos la prestación de servicios públicos es mala por no tener 17 gobiernos regionales. El argumento unitarista tiene, por tanto, base comparada. Lo que le falta es un camino político viable desde España.
4. Eliminar las autonomías: el argumento en contra y los riesgos
El primer riesgo es político. Cataluña, País Vasco, Galicia, y en menor medida otras comunidades, tienen una identidad institucional construida durante cuatro décadas: lenguas cooficiales, medios públicos, policías autonómicas, universidades. Suprimirla chocaría frontalmente con una parte relevante de la población, y el resultado más probable sería no el orden sino un conflicto permanente: desobediencia, movilización, polarización extrema, quizá violencia. El «ahorro» administrativo se lo comería con creces la crisis política.
El segundo riesgo es económico y operativo: recentralizar significa absorber centenares de miles de empleados públicos (sanidad y educación son de gestión autonómica), integrar sistemas informáticos incompatibles, redefinir convenios y sentencias, y reasignar patrimonio y deuda. Los costes de transición serían altos y los ahorros, inciertos. Además, parte del gasto autonómico no es duplicación sino servicio real que el Estado tendría que seguir prestando, con una administración central menos próxima.
El tercer riesgo es de calidad de gobierno: la proximidad tiene valor. Un ministerio en Madrid no gestiona igual una emergencia forestal en Canarias, un brote epidémico en una comarca o la normalización del euskera en Navarra. La experiencia internacional sugiere que la descentralización bien diseñada mejora la respuesta local, aunque aumente la heterogeneidad. El problema español no es que haya autonomías, sino cómo está diseñado el reparto de competencias y la financiación.
5. Variantes menos suicidas que «borrar el mapa»
Entre el statu quo y la supresión hay un espectro. El unitarismo puro: provincias o regiones administrativas sin poder legislativo; máxima dureza política. La desconcentración: delegaciones estatales fuertes en cada territorio, sin comunidades autónomas; dureza alta. Las autonomías recortadas: mantener las comunidades pero con una lista cerrada de competencias, un Senado útil y mecanismos de coordinación vinculantes; dureza media-alta. El federalismo claro: lo contrario, cerrar el modelo hacia una federación cooperativa con reparto estable de competencias y financiación transparente; dureza media.
La opción autonomías recortadas es probablemente la más realista para quien quiere reducir duplicidades sin provocar una ruptura. Consistiría en definir qué es competencia exclusiva del Estado (sanidad básica, educación básica, vivienda social, marco laboral), qué es compartida con reglas de coordinación y qué es exclusiva autonómica (cultura, turismo, urbanismo, patrimonio), con una cláusula de supremacía estatal en casos de interés general y una evaluación periódica por un órgano independiente. Gran parte se puede hacer por ley orgánica, estatutos reformados y convenios.
El federalismo cooperativo exige que el Senado sea realmente territorial (representantes de gobiernos regionales, como el Bundesrat alemán), que la financiación se determine por criterios objetivos y revisables, y que haya mecanismos de resolución de conflictos antes de llegar al Constitucional. Es una reforma exigente, pero la única que ofrece una salida política al problema catalán y vasco sin renunciar a la igualdad de derechos básicos.
6. Paquete «República unitaria»: hipótesis de trabajo
Como ejercicio de taller, un paquete de transición hacia una república unitaria incluiría los siguientes pasos. Primero, un referéndum consultivo previo (no vinculante jurídicamente, pero útil para medir el apoyo y legitimar políticamente el proceso). Segundo, la reforma del art. 168: forma de Estado como república, Título VIII transformado en regiones administrativas. Tercero, una ley de transición que regule la absorción de personal, deuda, patrimonio y lenguas, con oficialidad estatal del castellano y protección cultural de las demás lenguas. Cuarto, financiación única con eliminación o transformación del Concierto y el Convenio en un régimen especial temporal. Quinto, una carta de derechos lingüísticos y culturales para evitar que el cambio se viva como una derrota identitaria.
Cada paso tiene problemas. El referéndum consultivo puede dar un resultado muy distinto por territorios (mayoría a favor en unas zonas y rechazo masivo en otras) y alimentar justo el conflicto que se busca evitar. El régimen foral tiene un componente histórico y jurídico (la disposición adicional primera de la Constitución ampara los derechos históricos) que lo hace especialmente delicado. La absorción de personal requeriría pactos con sindicatos y colectivos con derechos adquiridos. Y la protección lingüística es un asunto de derechos individuales y colectivos donde el Estado debe ser muy cuidadoso.
El resultado de este ejercicio es instructivo: incluso suponiendo mayorías, la ejecución es un proyecto de una generación, con altas probabilidades de fracaso político. Eso no invalida el debate; solo lo coloca en su lugar. Es un horizonte teórico más que un programa operativo.
7. Lo que se puede cazar sin abrir el art. 168
Una conclusión incómoda para los maximalistas: buena parte del beneficio práctico de «acabar con las autonomías» se puede obtener sin abrir el 168. Un pacto de aclaración de competencias; una ley de unidad de mercado y de mínimos estatales realmente vinculantes; una reducción de entes instrumentales, agencias y fundaciones duplicadas (muchas con un valor más político que técnico); una convergencia de plataformas informáticas; un sistema de financiación transparente y revisable; una simplificación de las leyes autonómicas que fragmentan el mercado interior. Un estudio serio sitúa en esas medidas buena parte del ahorro potencial.
Del mismo modo, buena parte de las ganancias de legitimidad democrática que se atribuyen a la república se pueden aproximar con transparencia reforzada de la Corona, límites acotados a la inviolabilidad por vía legislativa en lo que la Constitución permita, control de gasto por el Tribunal de Cuentas y códigos éticos con consecuencias. No son lo mismo, pero son alcanzables.
Esta es la lección central: cuando una reforma maximalista es imposible y la vía intermedia es posible, el voluntarismo que se aferra a la primera acaba impidiendo la segunda. La política seria elige lo que se puede ejecutar y evalúa, y sólo después abre el siguiente nivel.
8. Veredicto del taller
Contemplar una república unitaria o una autonomía radicalmente recortada es un ejercicio legítimo de pensamiento institucional. Pero ejecutar cualquiera de las dos sin una mayoría social aplastante y sin un plan creíble de vivienda y servicios es una receta de inestabilidad: se paga el coste político del cambio sin entregar al ciudadano nada tangible. La experiencia comparada de otros países con crisis territoriales (Reino Unido y Escocia, Canadá y Quebec, Bélgica) sugiere que el riesgo mayor no está en el diseño final sino en el proceso.
Si el objetivo es ahorrar y ordenar, el 80 % del beneficio posible está en aclarar competencias, fusionar organismos y mejorar la financiación; si el objetivo es la legitimidad democrática del jefe de Estado, la república tiene más sentido simbólico que económico y exige un consenso que hoy no existe. El taller recomienda dejar ambos escenarios en la carpeta de «reformas estructurales de largo plazo» y concentrar el esfuerzo en lo que puede hacerse en este mandato.
Lo anterior no es una renuncia, es una estrategia: acumular resultados, recuperar confianza y construir, si la sociedad lo pide, una mayoría para reformas más profundas. Hasta entonces, el debate de la república y de las autonomías merece rigor, no consignas.