Pactos de Estado Polarización Bloqueo Gobernabilidad
1. De los Pactos de la Moncloa al bloqueo actual
Los Pactos de la Moncloa de 1977 son el mito fundacional del consenso español: gobierno, oposición y sindicatos acordaron un programa de estabilización económica y reformas políticas en medio de una inflación superior al 20 %. Funcionaron porque la urgencia era existencial, los actores tenían una experiencia compartida del riesgo de ruptura, y los líderes tenían incentivos para pactar. Hoy el contexto es otro: la polarización afectiva, la competencia por el voto en bloques y la fragmentación parlamentaria hacen que pactar con el adversario se vea como una traición.
El resultado son ciclos de bloqueo en asuntos de Estado: renovaciones del CGPJ, financiación autonómica, ley de vivienda, política educativa, pensiones o política de defensa. Los pocos pactos de Estado que se han alcanzado (violencia de género en 2017, pacto de Toledo para pensiones, pacto antiterrorista de 2000, cuyos frutos se vieron) han sido reactivos ante crisis. Un país que solo pacta tras el desastre tiene un problema de diseño.
En las décadas posteriores todavía hubo grandes acuerdos, como el Pacto de Toledo de 1995 sobre pensiones, el Pacto Antiterrorista de 2000 o el pacto de la Constitución europea, pero cada vez se hace más difícil encontrar equivalentes recientes. Hoy, las negociaciones se plantean en términos de «bloques» y apenas se concibe que el principal partido de la oposición participe en decisiones de Estado con el Gobierno.
2. Por qué no se pacta: incentivos y cultura
La explicación habitual es cultural, pero los incentivos importan más. En un sistema con dos bloques ideológicos que compiten por el mismo electorado, pactar con el rival significa regalarle una victoria y confundir a los propios votantes. Los partidos pequeños y regionales, que pueden condicionar mayorías, tienen incentivos a mantener la fragmentación. Los medios, financiados por audiencia o por publicidad institucional, premian el conflicto. Y el sistema electoral, al priorizar votos por bloques, desincentiva el centro.
Existe además un efecto de cordón sanitario: la negativa a pactar con ciertos partidos reduce las opciones de mayoría y las empuja hacia los partidos territoriales, con el coste político y económico que ello implica. Ni el cordón ni su ruptura tienen solución fácil, pero conviene entender que cada veto consolida el poder de los demás actores. En Alemania o Austria la «gran coalición» es una opción reconocida; en España es una anomalía.
En ese escenario, la oposición tiene incentivos para negar la legitimidad del Gobierno y el Gobierno para presentar a la oposición como un bloque extremo, y ambos prefieren mantener el conflicto, que moviliza al electorado propio, antes que pactar, que lo desmoviliza. La fragmentación parlamentaria añade un factor más: con más actores, cada pacto exige más concesiones cruzadas y más tiempo.
3. Qué se pierde: la economía política del bloqueo
El bloqueo tiene costes concretos. Los presupuestos prorrogados congelan inversiones; los organismos en funciones no pueden hacer nombramientos; las leyes se tramitan durante años; las reformas se aplazan hasta que se vuelven emergencias. Los inversores perciben incertidumbre regulatoria. Los ciudadanos perciben un sistema que no resuelve nada. Un caso representativo es la financiación autonómica: el modelo vigente es de 2009 y debía revisarse en 2014, pero seguimos sin acuerdo, lo que alimenta el agravio y el conflicto.
Otro coste es la judicialización: cuando el Parlamento no pacta, los problemas acaban en tribunales. Los jueces resuelven cuestiones que deberían resolver las Cortes, con el consiguiente desgaste institucional. Y un tercer coste es el de la pérdida de oportunidades: la ventana de fondos europeos Next Generation, que podría haberse utilizado para reformas estructurales de largo plazo, se ejecutó en muchos casos con parches y sin consensos duraderos.
Las organizaciones empresariales y los inversores perciben esa inestabilidad como un riesgo de país, y la valoración de la seguridad jurídica y de la previsibilidad es uno de los criterios que más pesan en las decisiones de inversión a largo plazo. A ello se suma el coste reputacional: la imagen exterior de un país que no logra renovar sus órganos constitucionales a tiempo repercute en la confianza de inversores y socios europeos, y suscita críticas de organismos como la Comisión de Venecia o el Consejo de Europa.
4. Lecciones de otros países
Hay países que han construido mecanismos de pacto sin renunciar a la competencia. Alemania, con sus coaliciones y acuerdos de gobierno detallados y públicos (los Koalitionsvertrag de 100 páginas). Países Bajos, con negociaciones largas pero resultados duraderos. Dinamarca, con gobiernos minoritarios que buscan mayorías ad hoc y acuerdos de legislatura. Portugal, con una cultura de pacto entre el PS y los partidos de su izquierda. Italia, con gobiernos técnicos en momentos críticos. Cada modelo tiene problemas, pero todos incluyen mecanismos formales de negociación y transparencia.
En España se han propuesto reglas para facilitar la gobernabilidad: segunda vuelta de investidura, prima de gobernabilidad, obligación de negociar con plazos, y sistemas de «moción constructiva» más exigentes. Sin entrar en detalles, el diseño institucional puede cambiar los incentivos, pero no sustituye a la voluntad. Lo que sí ayuda es generar espacios técnicos de pacto (comisiones de expertos con mandato claro y publicación de propuestas) que permitan a los partidos asumir acuerdos sin ceder protagonismo.
En el caso de Alemania y los Países Bajos, la tradición de coaliciones largas y de acuerdos de legislatura detallados, con contenidos publicados, ofrece un modelo de gobernanza más previsible que el español. Estas experiencias muestran que la cultura del pacto es el resultado de reglas que premian la cooperación y penalizan el bloqueo, no un rasgo nacional inmutable.
5. Tres pactos de mínimos para desbloquear el país
Si hubiera que seleccionar pactos realistas, serían tres. Primero, un pacto institucional: reglas de renovación de los órganos constitucionales (CGPJ, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo) con plazos, mayorías y mecanismos de desbloqueo automático, incluyendo la elección de vocales judiciales por los propios jueces. Segundo, un pacto territorial: nueva financiación autonómica, lista de competencias exclusivas del Estado y mínimos de cartera de servicios, junto con un Senado reformado como foro de negociación. Tercero, un pacto social: vivienda (suelo, parque público, fiscalidad), educación (marco estable para 15 años) y sanidad (tiempos máximos y financiación finalista).
Para que estos pactos funcionen deben incluir mecanismos de seguimiento (informes anuales de un órgano independiente), cláusulas de revisión y publicidad del proceso. También deben ser compatibles con la competencia política: se pacta lo mínimo para el funcionamiento del sistema y se compite en el resto. Es una vía menos ambiciosa que una refundación, pero con mucha más probabilidad de ejecutarse.
El tercer pacto sería, por tanto, de carácter económico y social, y combinaría la sostenibilidad de las pensiones, la política de vivienda y un marco fiscal estable a medio plazo.