Decreto-ley Seguridad jurídica Regulación Calidad normativa
1. El volumen: más normas no significa mejor gobierno
España produce una cantidad de normas difícil de abarcar: leyes estatales, leyes orgánicas, reales decretos-leyes, reales decretos, órdenes ministeriales, leyes y decretos de 17 comunidades autónomas, ordenanzas municipales y reglamentos europeos directamente aplicables. El Boletín Oficial del Estado publica decenas de miles de páginas al año, y los boletines autonómicos otras tantas. Para una pyme que opera en varias comunidades, cumplir con la normativa fiscal, laboral, medioambiental, de consumo, de licencias y de protección de datos exige asesores especializados cuyo coste es una barrera de entrada. El efecto sobre la productividad es difícil de medir pero está bien documentado: la fragmentación regulatoria es uno de los factores citados por la OCDE y por la Comisión Europea como freno al crecimiento de las empresas españolas.
Hay un problema específico: la calidad de la norma. Muchas leyes se aprueban con técnica deficiente, remisiones circulares, disposiciones finales que modifican otras diez leyes, definiciones contradictorias y vacíos que se completan con reglamentos o con circulares. El resultado es inseguridad jurídica: dos abogados leen la misma norma y llegan a conclusiones opuestas. Y la inseguridad jurídica es un impuesto invisible: encarece el crédito, retrasa inversiones, favorece a quien puede pagar bufetes y perjudica a los pequeños.
2. El decreto-ley como forma normal de legislar
El art. 86 de la Constitución permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», con convalidación posterior del Congreso en 30 días y sin poder afectar a ordenamiento de instituciones básicas, derechos del Título I, régimen de las comunidades autónomas ni Derecho electoral general. En la práctica, los gobiernos de los últimos veinte años han abusado de la figura: reales decretos-leyes ómnibus que reúnen medidas de energía, fiscalidad, vivienda, subvenciones y organización administrativa en un solo texto, aprobados en consejos de ministros y convalidados a toque de pacto. El Tribunal Constitucional ha anulado varios por falta de urgencia o por alterar el régimen del art. 86.1, pero lo hace años después, cuando el efecto jurídico ya se ha producido.
Los «ómnibus» tienen una lógica política evidente: permiten empaquetar medidas impopulares junto a otras populares para forzar apoyos y evitan el trámite parlamentario completo. El coste es un Parlamento que se limita a convalidar y una ciudadanía que no entiende lo que se aprueba. La polémica de finales de 2024 y 2025 sobre el decreto que mezclaba pensiones, ayudas a transporte y medidas para la DANA, rechazado y reformulado en trozos, es un ejemplo de la fatiga de la figura. Una reforma sencilla sería limitar por ley orgánica el número de materias por decreto-ley y exigir que cada uno vaya acompañado de una memoria de urgencia.
3. Duplicidades entre Estado y comunidades: el laberinto competencial
El segundo foco de inflación normativa es territorial. Cada comunidad dicta su propia normativa de comercio, turismo, urbanismo, vivienda, medio ambiente, juego, espectáculos, etc. Una empresa de distribución puede tener que cumplir 17 regímenes de horarios, 17 normas de inspección técnica, 17 listados de residuos. La Ley de Garantía de la Unidad de Mercado (2013) intentó reducir esa fragmentación creando mecanismos de reclamación, pero el Constitucional anuló parte de ella por invadir competencias autonómicas. El resultado es una maraña de derechos que cambian por el código postal sin que haya una razón material que lo justifique.
El otro lado del laberinto es la legislación básica estatal: el Estado dicta las «bases» y las comunidades las desarrollan, pero la frontera entre base y desarrollo es una de las mayores fuentes de litigio ante el TC. Cada nueva ley básica es recurrida, y cada recurso paraliza durante años parte de su aplicación. Un modelo con listas cerradas de competencias exclusivas y claras (ver ficha 17) eliminaría buena parte del problema.
Un ejemplo concreto es la normativa de comercio, turismo o urbanismo, donde un mismo establecimiento puede estar sujeto a tres regímenes de autorización distintos según el municipio, la comunidad y el Estado; la consecuencia es un coste de cumplimiento que los grandes operadores absorben y las pymes no.
4. Instrumentos para legislar mejor
Las buenas prácticas internacionales son conocidas y bastante simples. La evaluación de impacto normativo previa, con análisis de costes y beneficios, cargas administrativas y alternativas, publicada antes de que la norma entre en tramitación. La evaluación ex post: toda norma de cierto calado debería evaluarse a los tres o cinco años, con indicadores y con posibilidad de derogación automática si no cumple su objetivo. Las cláusulas de caducidad (sunset clauses) para normas temporales y medidas de emergencia. La regla de «una entra, una sale» (one in, one out) para cargas regulatorias, aplicada con éxito en Reino Unido y Países Bajos. Y la codificación sistemática: textos refundidos, consolidados y accesibles.
España tiene algunas de esas herramientas en el papel (la Ley 50/1997 del Gobierno obliga a memorias de impacto, y la Ley 39/2015 recoge principios de buena regulación), pero su aplicación es formularia: memorias de cumplimiento que se rellenan para salvar el trámite. El Consejo de Estado emite dictámenes de calidad, pero en muchos casos el Gobierno los ignora. Hace falta un órgano independiente que evalúe la calidad regulatoria, como el Regulatory Scrutiny Board británico o el Normenkontrollrat alemán, con capacidad de informar públicamente y de paralizar normas con evaluación inadecuada.
5. Un paquete concreto y realista
Un paquete de calidad normativa que cabría aprobar en un año incluiría: una ley orgánica que limite el uso del decreto-ley y prohíba los ómnibus; un órgano independiente de evaluación regulatoria con informes vinculantes en fase de proyecto; la obligación de evaluación ex post a cinco años; la creación de una plataforma única y gratuita que consolide toda la normativa estatal y autonómica por materia, con versiones históricas y traducciones oficiales; la regla «una entra, una sale» para cargas administrativas a empresas; y una Comisión Mixta de Unidad de Mercado con capacidad de proponer armonizaciones.
Nada de esto exige reforma constitucional. Lo que exige es voluntad de renunciar a una forma cómoda de gobernar: el decreto, el ómnibus, la ley de acompañamiento. Se trata, en el fondo, de una cuestión de cultura política: legislar menos y mejor, en lugar de anunciar una ley por cada problema. El ciudadano medio no lee el BOE, pero paga sus consecuencias cada vez que un trámite se retrasa, una licencia se deniega o una norma cambia a mitad de proyecto.