Art. 167 Art. 168 Referéndum Rigidez
1. Cómo funciona la reforma y por qué es tan rígida
El art. 167 establece que los proyectos de reforma constitucional requieren una mayoría de tres quintos de cada Cámara. Si no se alcanza, se intenta una comisión paritaria Congreso–Senado y, si tampoco, mayoría absoluta del Senado y dos tercios del Congreso. Aprobada la reforma, un décimo de los miembros de cualquiera de las Cámaras puede pedir referéndum en los quince días siguientes. El art. 168 es mucho más exigente para las reformas del Título Preliminar, de la sección 1ª del capítulo II del Título I y del Título II: dos tercios de cada Cámara, disolución inmediata, ratificación por dos tercios de las nuevas Cortes y referéndum obligatorio.
Comparado con otras constituciones europeas, el texto español es de los más rígidos: Alemania permite reformas con dos tercios de ambas cámaras y ha modificado la Ley Fundamental más de sesenta veces; Francia, Italia o Portugal tienen mecanismos más ágiles para reformas parciales. El art. 168 es particularmente inusual, por la combinación de disolución, doble votación y referéndum obligatorio, y por el amplio contenido que protege. La intención de los constituyentes fue blindar el pacto de 1978 contra cambios impulsados por mayorías coyunturales; el efecto ha sido que cualquier retoque en estas materias es prácticamente imposible.
2. Historia: tres reformas y muchos intentos fallidos
Desde 1978 solo se han producido tres reformas: la de 1992 (art. 13.2, para permitir el sufragio pasivo de ciudadanos de la Unión Europea en elecciones municipales, exigida por el Tratado de Maastricht), la de 2011 (art. 135, sobre estabilidad presupuestaria, aprobada en pocas semanas con el acuerdo de PSOE y PP y sin referéndum, lo que provocó un enorme debate sobre legitimidad) y la de 2024 (art. 49, sustituyendo el término «disminuidos»). Las tres fueron consensuadas entre los dos grandes partidos y las dos primeras estuvieron impulsadas por exigencias externas.
Han fracasado o ni siquiera comenzado muchas otras propuestas: reforma del Senado (informe del Consejo de Estado de 2006), sucesión de la Corona (la igualdad entre hombre y mujer, sobre la que el Consejo de Estado emitió también informe), inclusión de las comunidades autónomas en el texto, mención a la UE, reforma de los aforamientos, regulación de la secesión, blindaje de derechos sociales. Todas fueron víctimas del bloqueo bipartidista: ninguno de los grandes partidos quiere abrir un proceso que podría arrastrarle a debates indeseados. La rigidez actúa así como un seguro para quienes se benefician del statu quo.
A esas tres reformas se suman intentos que ni siquiera llegaron a votarse: la propuesta de 2004 para incluir los nombres de las comunidades en el artículo 137 y el acuerdo, nunca cerrado, para cambiar el orden sucesorio y suprimir la preferencia del varón.
3. Consecuencias: leyes que sustituyen a la Constitución
Cuando no se puede cambiar el texto, se cambia la interpretación o se legisla en los márgenes. El Tribunal Constitucional ha acabado haciendo de «reformador silencioso» con sentencias que reinterpretan conceptos como «matrimonio», «nacionalidad», «derechos históricos» o «bases». La Constitución real es hoy en parte un texto jurisprudencial. Eso da flexibilidad pero también inseguridad y dependencia de la composición del Tribunal en cada momento, y erosiona la idea de que el texto es un pacto político revisable por los representantes. A ello se suman las leyes orgánicas que desarrollan cuestiones cuasi constitucionales, y los decretos-ley que usan la «extraordinaria y urgente necesidad» para materias estructurales.
El segundo efecto es la sensación de bloqueo generacional. Los ciudadanos menores de 65 años no votaron la Constitución, y los menores de 45 ni siquiera vivieron la Transición. Para ellos, un texto que no se puede cambiar es un texto que los ignora. Los estudios del CIS y de otras encuestas muestran apoyo mayoritario al principio de «reformar la Constitución» aunque no haya acuerdo sobre cómo. Esa distancia entre demanda de reforma e imposibilidad institucional es fuente de desafección y de radicalización de las propuestas rupturistas.
El efecto práctico es una Constitución escrita cada vez más distinta de la Constitución viva, y un Tribunal Constitucional que acaba haciendo de legislador constituyente por la vía de la interpretación.
4. La rigidez también protege: el argumento de los defensores
Conviene tomar en serio el argumento contrario. Una constitución rígida impide que una mayoría coyuntural reescriba las reglas del juego en su favor. En un país con partidos territoriales con agendas de ruptura, con un partido de ultraderecha en ascenso y con una izquierda que contempla la república, la dificultad de reformar es también una garantía de que ninguna de esas opciones puede imponerse sin consenso amplio. Hungría y Polonia son ejemplos recientes de lo que puede ocurrir cuando un gobierno con mayoría cualificada reescribe la constitución o coloniza los tribunales.
La clave está en distinguir entre cláusulas que deben ser muy difíciles de cambiar (derechos fundamentales, forma de gobierno, independencia judicial) y piezas técnicas que no deberían estar protegidas (la composición del Senado, la sucesión por sexo, los detalles de la organización territorial). España blindó demasiado y de manera indiferenciada. Una cláusula de eternidad selectiva, como la alemana (que protege la dignidad humana y los principios federal y democrático), da mejor resultado: lo esencial queda a salvo y lo accesorio puede cambiarse.
Dicho de otro modo: el problema no es que la reforma sea difícil, sino que el mismo umbral agravado protege por igual los derechos fundamentales y artículos de organización meramente técnicos, que no merecerían la misma rigidez.
5. Propuestas: un paquete de reforma por el art. 167
Un paquete razonable de reforma por la vía del art. 167, respetando el núcleo protegido, podría incluir: eliminación de la preferencia masculina en la sucesión (técnicamente roza el Título II, pero ya se plantea como reforma consensuada); redefinición del Senado como cámara de las comunidades con representantes de los gobiernos autonómicos; reforma del art. 159 para introducir criterios objetivos de elección del Tribunal Constitucional con mayorías reforzadas y plazos; reforma del art. 53.3 para dar eficacia a un núcleo de derechos sociales; inclusión de la UE en el texto; actualización del art. 71.3 sobre aforamientos; y precisión del art. 99 para evitar bloqueos de investidura.
El consenso mínimo necesario (tres quintos, unos 210 diputados y 160 senadores) exige un acuerdo entre PSOE y PP, lo que a su vez requiere una cultura de pacto que hoy se echa de menos. Una forma de generarlo es seleccionar pocas reformas con beneficios compartidos y sin coste simbólico alto para ninguno. Quizá lo más realista sea combinar una reforma procesal (reducir el número de diputados necesario para el art. 168, algo que sí exigiría reformar el 168) con una declaración de principios sobre territorios. El debate es largo; lo seguro es que sin reforma la erosión continuará.