Constitución Título Preliminar Derechos Obsolescencia
1. El Título Preliminar: pocas líneas, mucho peso
Los artículos 1 a 9 contienen las decisiones de fondo: España como Estado social y democrático de Derecho, soberanía nacional residente en el pueblo, monarquía parlamentaria, unidad indisoluble de la nación y derecho a la autonomía, lengua castellana oficial y lenguas cooficiales, partidos políticos, Fuerzas Armadas, y los principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad e interdicción de la arbitrariedad. Es el bloque mejor escrito del texto, porque fija valores sin entrar en detalles que envejezcan. El art. 1.1 (libertad, justicia, igualdad y pluralismo político como valores superiores) y el art. 9.3 (seguridad jurídica, irretroactividad de las normas restrictivas) han resistido bien el paso del tiempo y son citados constantemente por los tribunales.
Dentro de ese bloque, el art. 2 es el más tensionado: combina «indisoluble unidad de la Nación española» con «derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones», una ambigüedad fecunda en 1978 y una fuente permanente de litigio hoy. La distinción entre «nacionalidades» y «regiones» nunca se concretó jurídicamente, y el término «nación» aplicado a Cataluña o Euskadi sigue siendo uno de los grandes conflictos semánticos y políticos. El art. 3 sobre lenguas funciona razonablemente, pero la ausencia de un marco estatal claro de derechos lingüísticos ha dejado el asunto a la jurisprudencia y a las leyes autonómicas.
2. Derechos fundamentales y garantías: el núcleo que funciona
La sección primera del capítulo II del Título I (arts. 15–29) y el sistema de garantías del art. 53 forman, sin duda, el activo más sólido del texto. El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, el procedimiento preferente y sumario ante la jurisdicción ordinaria y el Defensor del Pueblo dan al ciudadano herramientas reales contra la arbitrariedad. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a la que remite el art. 10.2, ha ampliado el alcance de esos derechos: tutela judicial efectiva, presunción de inocencia, intimidad, libertad ideológica, huelga, libertad sindical. Es una conquista visible en miles de sentencias.
Los problemas están en los márgenes. El amparo, convertido en un embudo con decenas de miles de recursos y una admisión de apenas un pequeño porcentaje, funciona a veces como espacio de reparación de último recurso y a veces como cuello de botella. El procedimiento de admisión por «especial trascendencia constitucional», introducido en 2007, ha dado más control al Tribunal sobre su agenda, pero ha generado la crítica de opacidad en los motivos de inadmisión. Y los derechos del art. 18 (intimidad, secreto de las comunicaciones, protección de datos) se enfrentan a retos tecnológicos para los que el texto de 1978 no podía ofrecer respuestas.
3. Principios rectores: el capítulo más decorativo
El capítulo III del Título I (arts. 39–52) recoge los principios rectores de la política social y económica: protección de la familia y de la infancia, distribución equitativa de la renta, pleno empleo, seguridad social, salud, cultura, medio ambiente, vivienda, atención a mayores y discapacitados, consumidores. Es un catálogo generoso pero de eficacia jurídica débil: el art. 53.3 impide invocarlos directamente ante los tribunales salvo que una ley los desarrolle. Esto ha producido una brecha entre promesa y práctica que alimenta la sensación de que el texto «promete lo que no entrega». La vivienda es el ejemplo más doloroso: el art. 47 proclama el derecho a una vivienda digna y manda a los poderes públicos promover las condiciones para hacerlo efectivo, pero no genera ningún mecanismo exigible.
La solución no consiste en elevar todos los principios a derechos subjetivos, que sería una receta de ingobernabilidad financiera y de «gobierno de los jueces», sino en dotar de contenido mínimo exigible a un puñado de ellos: plazo máximo de atención sanitaria, garantía de plaza educativa, porcentaje mínimo de vivienda protegida en planeamiento, renta mínima garantizada. Algunas de esas cosas existen en leyes ordinarias, pero su rango es bajo y se pueden derogar o recortar con una mayoría simple. Una reforma limitada del art. 53.3 sería suficiente para dar tracción a esa agenda, y entra en el ámbito del art. 167.
4. Piezas obsoletas o disfuncionales
Hay un puñado de artículos cuyo diseño ha envejecido mal. El art. 57.1 mantiene la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión a la Corona, algo ya inaplicable en la práctica y contradictorio con el art. 14. El art. 56.3 declara la persona del rey «inviolable y no sujeta a responsabilidad», una fórmula que se ha demostrado incómoda y difícil de defender. El Senado (art. 69) se define como «cámara de representación territorial» pero en la práctica es una cámara de segunda lectura con composición provincial que no representa a las comunidades. El art. 159 sobre composición del Tribunal Constitucional favorece el reparto partidista, y los arts. 122–127 sobre CGPJ y Ministerio Fiscal han sido reinterpretados por la LOPJ con consecuencias mixtas.
También el art. 99 (investidura) y el art. 113 (moción de censura constructiva) fueron pensados para dar estabilidad a gobiernos que dependían de una mayoría clara. Con un parlamento fragmentado, la investidura se ha convertido en un mercado de apoyos y los plazos son tales que pueden llevar a repetición de elecciones. El art. 155, aplicado una sola vez en 2017, tiene un diseño tan abstracto que su ejecución requiere una enorme creatividad jurídica. Y el art. 135, introducido en 2011 para fijar la estabilidad presupuestaria, es una remisión a normas europeas que ha tenido más efecto simbólico que práctico.
5. Qué se puede retocar sin abrir el art. 168
La Constitución prevé dos vías: la ordinaria (art. 167, tres quintos de cada Cámara, con posible referéndum) y la agravada (art. 168). Muchos de los defectos señalados se pueden corregir por la primera: la sucesión (art. 57.1), el estatus del Senado (arts. 69 y siguientes), la elección del TC (art. 159) si se sitúa fuera del núcleo protegido, el art. 53.3 sobre principios rectores, los aforamientos del art. 71.3 y 102, la mención a la Unión Europea (art. 93), o ciertas cuestiones sobre estado de alarma. Algunos de estos retoques afectan a la estructura de los Títulos III y IX, que no está blindada por el 168.
En cambio, cualquier cambio de la monarquía como forma política o de los derechos del art. 15–29 exige el procedimiento agravado. La frontera es discutible: ¿hacer inviolable al rey solo para actos oficiales sería reforma del Título II, y por tanto 168? Probablemente sí, porque afecta al art. 56. ¿Modificar el Senado afecta al Título III y entra en el 167? Sí, pero tocar el art. 69 también tiene efectos territoriales que podrían reabrir el debate del art. 2. La prudencia aconseja diseñar paquetes por separado y buscar consensos en el campo del 167, donde un acuerdo PSOE–PP basta.