Fiscalía Art. 124 Instrucción LECrim
1. La estructura del Ministerio Fiscal
El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional (art. 124 CE) con la misión de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, velar por la independencia de los tribunales y procurar ante estos la satisfacción del interés social. Actúa con los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, legalidad e imparcialidad. Está dirigido por el Fiscal General del Estado, nombrado por el rey a propuesta del Gobierno, oído el CGPJ, entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio.
El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (Ley 50/1981) regula sus funciones, su estructura (Fiscalía General, Fiscalía del Tribunal Supremo, fiscalías especiales como la Anticorrupción y la Antidroga, fiscalías de comunidad y provinciales) y sus mecanismos de dirección. Cuenta con unos 2.500 fiscales, que forman una carrera profesional con asociaciones propias. Los fiscales tienen autonomía para sostener su criterio en los casos concretos, pero el sistema de órdenes jerárquicas y la Junta de Fiscales de Sala permiten fijar la línea de la institución.
El Ministerio Fiscal desempeña hoy un papel secundario en la instrucción penal, que corresponde al juez de instrucción según la LECrim de 1882. El fiscal investiga en el procedimiento abreviado, en diligencias de investigación preprocesales y en procesos con menores, pero el juez tiene la dirección de la instrucción. Por eso la discusión sobre la dependencia del Fiscal General se refiere más a su capacidad de acusar o no acusar que a su capacidad de instruir.
2. Por qué la dependencia del Gobierno es un problema
El Fiscal General es nombrado a propuesta del Gobierno y puede ser cesado en cualquier momento por el mismo procedimiento, aunque la ley establece causas tasadas de cese. En la práctica, los fiscales generales han cesado cuando cambia el Gobierno y han tenido relaciones frecuentes con el Ejecutivo. La Fiscalía ha sido acusada en distintos momentos de actuar en casos políticamente sensibles de acuerdo con la conveniencia del Gobierno: casos de corrupción, de financiación de partidos, de indultos, de procesos independentistas. Y, sea cierto o no en cada caso, la apariencia de falta de independencia resulta evidente.
La percepción tiene una causa estructural: un órgano que debe perseguir delitos, incluidos los cometidos por miembros del Gobierno o del partido gobernante, está dirigido por una persona de confianza del Gobierno. Los principios de unidad y dependencia jerárquica se justifican por la coherencia de la acción penal, pero en este contexto dan al Ejecutivo una posible palanca de influencia. La UE, a través del informe sobre Estado de derecho, ha recomendado repetidamente a España reforzar la independencia del Ministerio Fiscal, y el GRECO ha pedido garantías adicionales.
Los casos concretos más recientes, incluidos los procedimientos judiciales que han afectado al propio Fiscal General del Estado, han agravado la discusión. Con independencia del resultado de cada procedimiento, el hecho de que la máxima autoridad de la acusación pública haya estado en el centro de conflictos con jueces y partidos es un síntoma de que el modelo de nombramiento y cese requiere revisión.
3. Modelos europeos de nombramiento
No existe un modelo único. En Alemania, los fiscales están sometidos a las instrucciones del ministro de Justicia, y se discute precisamente por ello (el Tribunal de Justicia de la UE ha considerado que los fiscales alemanes no ofrecen garantías suficientes de independencia para emitir órdenes europeas de detención). En Italia, la fiscalía es parte de la magistratura y tiene plena independencia, con riesgos de corporativismo. En Portugal, la Procuraduría General es nombrada por el presidente de la República a propuesta del Gobierno, con un mandato de seis años no renovable, y tiene un Consejo Superior autónomo. En Francia, el Ministerio Público depende del Gobierno, con debates sobre su reforma.
El modelo portugués ofrece un ejemplo útil: mandato largo no coincidente con la legislatura, dirección colegiada, un consejo con autonomía para nombramientos y carrera, y relación institucional con el Gobierno sin dependencia directa. La Recomendación (2000)19 del Consejo de Europa permite diferentes modelos, pero exige garantías: instrucciones del Gobierno por escrito, motivadas y públicas; derecho del fiscal a objetar; protección frente a ceses arbitrarios.
Un modelo sensato para España sería: propuesta del Gobierno con comparecencia en el Congreso y mayoría reforzada (tres quintos) para el nombramiento; mandato de seis años no renovable, que no coincida con la legislatura; causas de cese tasadas y control judicial del cese; instrucciones al Fiscal General siempre por escrito y publicadas; y consejo fiscal con mayoría de fiscales elegidos por sus pares.
4. ¿Instrucción por el fiscal? Sí, pero después de independizar la Fiscalía
La reforma procesal pendiente desde hace décadas es trasladar la dirección de la instrucción penal del juez al fiscal, como en Alemania, Italia, Portugal o Francia (con matices). El juez quedaría como juez de garantías: autoriza medidas restrictivas de derechos (detenciones, registros, escuchas), controla la legalidad y decide la apertura del juicio, pero no dirige la investigación. Es un modelo que evita que el mismo juez que investiga sea el que decide sobre su propia hipótesis y que separa mejor las funciones. Los anteproyectos de nueva LECrim de 2011, 2013 y 2020 lo han planteado.
Pero el traslado de la instrucción al fiscal en un sistema en el que el Fiscal General depende del Gobierno es una apuesta de riesgo: el Ejecutivo tendría una capacidad de influencia sobre las investigaciones de corrupción y sobre los casos políticos sensibles mucho mayor que hoy. Los países que lo han hecho con éxito tienen fiscalías independientes o con fuertes garantías. España tiene, por tanto, un problema de orden: primero la independencia, luego la instrucción.
Una vía intermedia: reformar el estatuto del Ministerio Fiscal con las garantías ya descritas, y establecer un periodo transitorio de varios años en el que la instrucción por fiscales se aplique a los delitos menos sensibles y se vaya extendiendo con evaluación. También se puede crear una unidad de investigación especial para delitos de corrupción política con independencia reforzada.
5. Fiscalías especiales y capacidad de investigar la corrupción
La Fiscalía Anticorrupción, creada en 1995, cuenta con unos 40 fiscales para toda España, a los que se suman unidades de policía judicial. Es un órgano especializado que ha dirigido grandes casos, pero con recursos limitados y bajo la autoridad del Fiscal General. Los fiscales anticorrupción han sufrido en ocasiones presiones y han dimitido o han sido relevados tras discrepancias. Aumentar su dotación, protegerlos con un estatuto especial y garantizar su acceso a informes tributarios y financieros son medidas que mejorarían la eficacia.
La investigación de la corrupción requiere conocimiento técnico en contabilidad forense, derecho tributario y mercados financieros, de modo que la dotación de peritos y de personal de apoyo es crítica. Un modelo con equipos conjuntos de fiscales, policías, inspectores de Hacienda y auditores, con autonomía y presupuesto garantizado, sería más eficaz que los esfuerzos dispersos actuales.
La estructura actual de las fiscalías especiales, con escasa dotación de peritos y de personal técnico, hace que sean los jueces y los fiscales quienes tengan que dominar la investigación financiera por sí solos. Parte de la solución consiste en integrar unidades de apoyo de la Agencia Tributaria, la Guardia Civil, la Policía y la Intervención General bajo la dirección funcional de la Fiscalía, con garantías de independencia y con acceso inmediato a bases de datos financieras. Sin esta capacidad técnica, la corrupción compleja seguirá tardando una década en investigarse.