Gobierno Decreto-ley Moncloa Control parlamentario
1. Un presidente fuerte en el papel y más fuerte en la práctica
La Constitución de 1978 diseñó un sistema parlamentario racionalizado en el que el presidente del Gobierno goza de una posición reforzada: es elegido por el Congreso mediante investidura, solo puede ser destituido por moción de censura constructiva (que exige un candidato alternativo con mayoría absoluta), dirige la acción del Gobierno, nombra y cesa a los ministros y puede disolver las Cortes (art. 115). Es el modelo alemán del Kanzler, pensado para evitar la inestabilidad de la IV República francesa y de la Weimar. Con los años, la práctica ha reforzado aún más ese poder.
El Palacio de la Moncloa y su estructura de gabinetes concentran capacidad de decisión y comunicación. El presidente nombra a los directivos de empresas públicas y de reguladores, propone al Fiscal General, controla la agenda legislativa mediante decretos-leyes y proyectos de ley, y decide el calendario político. Los ministros tienen una autonomía menor de lo que la Constitución sugiere. Es una dinámica que algunos denominan «presidencialización» del sistema parlamentario.
La paradoja es que el poder del presidente descansa en un Parlamento fragmentado en el que dependía de socios con agendas muy distintas. El resultado es un presidente fuerte en el Ejecutivo y débil en el Legislativo: gobierna por decreto y negocia ley a ley. La combinación produce inestabilidad legislativa y hace crecer la tentación del recurso a la vía rápida.
2. Decretos-ley, indultos, nombramientos: las herramientas del poder
Las herramientas del Gobierno para ejercer poder fuera del escrutinio parlamentario ordinario son varias. El decreto-ley (art. 86) es la más relevante: entra en vigor al día siguiente de su publicación y se convalida o deroga en 30 días. Los indultos (art. 62.i y Ley de 1870) permiten al Gobierno perdonar penas con escasa motivación. Los nombramientos de directivos de empresas públicas, presidentes de reguladores, embajadores y altos cargos son, en la práctica, decisiones del Ejecutivo con poca transparencia. Y las subvenciones nominativas y convenios directos permiten dirigir fondos a destinatarios concretos sin concurso.
Cada herramienta tiene una justificación legítima, pero su acumulación crea un Ejecutivo con gran capacidad de acción y una limitación frente a controles. El Tribunal de Cuentas, el Consejo de Estado, el Tribunal Supremo y el Defensor del Pueblo pueden intervenir, pero lo hacen a posteriori, lentamente y con efectos limitados. La responsabilidad política efectiva depende de que los medios y las urnas funcionen.
Ejemplos recientes ilustran el problema: contratos de emergencia durante la pandemia, adjudicaciones de mascarillas con comisiones, nombramientos de personas afines en empresas estratégicas, decisiones energéticas por decreto con consecuencias de miles de millones. La necesidad de rapidez en una emergencia es real; pero la ausencia de transparencia posterior crea condiciones para el abuso.
3. Controles que fallan: Parlamento, Consejo de Estado, transparencia
El control parlamentario es débil por varias razones. La disciplina de voto hace que la mayoría del Gobierno bloquee comparecencias e investigaciones; las preguntas de control se responden con evasivas; las comisiones de investigación, cuando existen, son instrumentos partidistas; y el Pleno dedica poco tiempo a leyes importantes. En el Senado, controlado por una mayoría distinta en algunos periodos, el control es más real, pero con efectos limitados.
El Consejo de Estado emite dictámenes sobre anteproyectos y reglamentos, pero sus informes no son vinculantes en la mayor parte de las materias. La transparencia, regulada por la Ley 19/2013, ofrece derecho de acceso, pero con excepciones amplias, un consejo con pocos medios y resoluciones a menudo ignoradas. Y los medios, la principal herramienta de control informal, tienen sus propios problemas de financiación y concentración.
El balance es un Ejecutivo con pocos contrapesos efectivos en el día a día, y con controles judiciales y constitucionales que llegan tarde. Es un desequilibrio estructural que se acentúa cuando el Gobierno cuenta con mayoría cómoda y se atenúa con Parlamentos fragmentados, pero incluso entonces el Gobierno sabe cómo usar los decretos.
El resultado práctico es que el Gobierno suele aprobar sus iniciativas con el único límite del ciclo político, y que los informes de los órganos consultivos sirven más como advertencia que como freno efectivo.
4. Reformas que reequilibran el Ejecutivo
Una agenda de reequilibrio incluiría: limitación del decreto-ley (número, materias y plazos), con prohibición de ómnibus y posibilidad de recurso preventivo al Tribunal Constitucional; reforma del Reglamento del Congreso para dar más tiempo a la oposición, comparecencias obligatorias de ministros, preguntas con respuesta escrita en plazo y comisiones de investigación con minorías garantizadas; reforzamiento del Consejo de Estado (dictámenes preceptivos y motivación obligatoria cuando se aparte de ellos); reforma de la Ley de Transparencia con una autoridad independiente de acceso a información con poder sancionador.
También convendría reformar los nombramientos: concursos públicos para directivos de empresas públicas y reguladores, audiencia parlamentaria previa y mayorías reforzadas, reducción de cargos de libre designación y límites a las puertas giratorias. Cada una de estas medidas, por separado, no cambia el sistema, pero juntas reducen la discrecionalidad.
Y, lo más importante, aumentar la capacidad analítica del Parlamento: oficinas presupuestarias, servicios de estudios, evaluación de políticas públicas, a semejanza del Congressional Budget Office estadounidense. Si el Parlamento no puede evaluar lo que hace el Gobierno, no puede controlarlo.
Un ejemplo útil es el del decreto-ley: en algunas legislaturas el Gobierno ha aprobado decenas por año, con materias heterogéneas y convalidación por mayoría ajustada, lo que convierte una vía excepcional en un mecanismo ordinario de legislar.
5. Un Ejecutivo fuerte pero responsable
No se trata de debilitar al Gobierno: un Ejecutivo capaz de decidir es necesario en emergencias y en gestión. El objetivo es que su fortaleza vaya acompañada de responsabilidad. La experiencia de países con ejecutivos fuertes pero controlados (Alemania, Países Bajos, Nueva Zelanda) muestra que se puede combinar eficacia y control. La clave son instituciones fiscalizadoras con medios, transparencia por defecto y un Parlamento con capacidad real de intervención.
Si España quiere un sistema parlamentario sano, necesita reequilibrar. Si prefiere un sistema presidencialista, que lo diga y lo diseñe con sus propios contrapesos. Lo que no es sostenible es el actual híbrido en el que el Gobierno concentra poder sin concentrar responsabilidad.
La experiencia de otros países parlamentarios, como Alemania, muestra que un canciller fuerte convive con un Parlamento con capacidad real de enmienda y con tribunales que controlan el ejercicio del poder, y que esa combinación es la que sostiene la legitimidad de decisiones difíciles. Un Ejecutivo que decide sin contrapesos gana velocidad a corto plazo, pero pierde estabilidad: sus decisiones se revierten con el cambio de gobierno, se judicializan o generan desconfianza. Aumentar los controles, por tanto, no solo es una exigencia democrática sino también una condición de eficacia a largo plazo.