Diputaciones Cabildos Municipios Administración local
1. Qué son y cuántas hay
Las diputaciones provinciales son el gobierno de la provincia (art. 141 CE) y su función principal es asegurar los servicios municipales, la cooperación jurídica y técnica con los ayuntamientos y la gestión de ciertos servicios comunes. Hay 38 diputaciones de régimen común, 3 diputaciones forales en el País Vasco, 4 consells insulars en Baleares (Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera), 7 cabildos insulares en Canarias, y las comunidades uniprovinciales (Madrid, Murcia, Cantabria, La Rioja, Asturias, Navarra) donde sus competencias están integradas en el gobierno autonómico. Los diputados provinciales no son elegidos directamente: son elegidos por los concejales de los partidos judiciales según los resultados municipales.
En conjunto, las diputaciones gestionan un presupuesto de varios miles de millones y emplean a decenas de miles de personas. Son piezas muy visibles en la política local: reparten subvenciones a pequeños municipios, financian obras, contratan servicios, y sus presidentes son figuras de peso en sus partidos. Su legitimidad democrática es indirecta, y su rendición de cuentas es baja. Pero tienen un arraigo histórico y su función de asistencia técnica a municipios pequeños es real.
En los territorios insulares equivalen a los cabildos canarios y los consells baleares, y en el País Vasco las diputaciones forales tienen una competencia fiscal propia que no tiene equivalente en el resto del país.
2. El problema de legitimidad y eficiencia
Las diputaciones sufren tres problemas. El primero es de legitimidad: los ciudadanos no las eligen directamente y apenas las conocen; son una pieza de poder indirecto que se reparte entre partidos tras las elecciones municipales. El segundo, de eficiencia: duplican en parte las funciones de los ayuntamientos grandes, de las comunidades autónomas (que han asumido competencias de asistencia local) y, en ocasiones, de las mancomunidades y consorcios. El tercero, de clientelismo: el reparto de planes provinciales de obras y servicios se ha utilizado a menudo para reforzar al partido gobernante y para premiar fidelidades.
No todo es negativo. En provincias con muchos municipios pequeños que no tienen capacidad técnica para gestionar urbanismo, contratación o servicios sociales, la diputación presta servicios que de otra forma no existirían. El problema no es la función sino la forma: se puede conservar la asistencia técnica con una estructura menos politizada, con elección directa y con criterios objetivos de reparto.
El tercer problema es de eficiencia: en las comunidades de más de una provincia, buena parte de las funciones de las diputaciones, como la cooperación local o la gestión de carreteras provinciales, podrían ser asumidas por la comunidad autónoma o por mancomunidades sin pérdida de calidad.
3. Cabildos, consells y diputaciones forales: casos distintos
Los cabildos canarios y los consells baleares tienen una lógica insular que justifica su existencia como niveles intermedios: la geografía convierte cada isla en una unidad funcional con necesidades propias de transporte, agua, residuos y emergencias. Cada cabildo tiene competencias propias y delegadas y se elige en parte por voto directo. La lógica de las diputaciones forales vascas es distinta: son los órganos que recaudan los tributos del Concierto y tienen un peso político y financiero muy superior al de cualquier diputación de régimen común. Son, de hecho, el verdadero motor de la autonomía fiscal vasca.
Por esta razón, cualquier propuesta de supresión de diputaciones debe distinguir entre tipos. Las de régimen común son las más cuestionables; las forales vascas están protegidas por la disposición adicional primera; los cabildos y consells tienen justificación geográfica. Tratar a todas como un solo problema es un error analítico frecuente.
En las comunidades uniprovinciales, como Madrid, Asturias, Cantabria o La Rioja, las funciones provinciales fueron absorbidas por la comunidad y no hay diputación, lo que demuestra que el nivel provincial puede desaparecer sin que se hunda el sistema. Cada tipo exige un tratamiento diferenciado y una justificación propia. Mantener o suprimir cada tipo depende de la función real que cumple.
4. Alternativas: supresión, transformación o reforma democrática
Hay tres opciones. La supresión (propuesta habitual de ciudadanos, algunos partidos y la comisión CORA): traspasar sus funciones a comunidades autónomas y mancomunidades, con un ahorro estimado de entre mil y dos mil millones por año según el supuesto. Es políticamente viable en comunidades uniprovinciales, ya hecho; en el resto exige modificar el art. 141 CE o interpretarlo como no imperativo. La transformación: convertir las diputaciones en entidades de cooperación municipal elegidas por sufragio directo, con competencias de asistencia técnica y mancomunada, sin funciones políticas añadidas. Y la reforma de control: mantener las diputaciones, pero con auditoría externa, transparencia total de convenios, criterios objetivos de reparto de planes, elección directa de los diputados y límites de mandato.
La transformación en agencia de servicios municipales compartidos (contratación, informática, urbanismo, recaudación, servicios sociales) es probablemente la más razonable: reconoce que los municipios pequeños necesitan soporte, y reduce el aparato político.
La tercera opción, la reforma democrática, consistiría en que los diputados provinciales fueran elegidos directamente en listas propias, con publicidad de sus presupuestos y de los criterios de reparto, lo que mejoraría la legitimidad sin eliminar la función de apoyo a los pequeños municipios. En todo caso, cualquier reforma debería acompañarse de una evaluación previa del coste y de los servicios que prestan hoy las diputaciones, para que su transformación no deje sin cobertura a los municipios que dependen de ellas.
5. Veredicto del taller
Las diputaciones de régimen común son un nivel de gobierno de utilidad real pero legitimidad insuficiente, y su elección indirecta es la anomalía principal. Si hay que ahorrar, el mayor retorno estaría en fusionarlas con funciones autonómicas allí donde ya existen comunidades uniprovinciales y en transformarlas en agencias técnicas con control democrático en el resto. Pero hay que ser prudentes: parte del ahorro prometido es ilusorio porque el personal y los servicios seguirían existiendo en otra administración.
Más importante que suprimirlas es evitar el clientelismo: criterios objetivos de reparto, transparencia absoluta de convenios y obras, y rendición de cuentas ante el pleno y ante los medios. Una institución vieja con buen control es mejor que una institución nueva con malas costumbres.
En términos de coste y beneficio, la mayor ganancia se obtendría de reducir duplicidades y clientelismo, más que de eliminar el nivel de gobierno. La supresión pura sería más sencilla en las provincias de comunidades con una estructura autonómica fuerte, y más compleja donde la diputación asume un volumen elevado de servicios a municipios pequeños y dispersos. Un camino prudente consiste en empezar por una reforma democrática y de transparencia, evaluar sus resultados y decidir después si procede avanzar hacia fórmulas de fusión de funciones con las comunidades. Lo que no es aceptable es mantener la situación actual, con un nivel de gobierno de elección indirecta que gestiona miles de millones sin apenas escrutinio.