Senado Cámara territorial Bundesrat Art. 69
1. Qué es el Senado según la CE y qué es en la práctica
El art. 69 define al Senado como «la Cámara de representación territorial». Se compone de 208 senadores elegidos directamente por los ciudadanos (cuatro por provincia, con excepciones insulares y de Ceuta y Melilla) y de senadores designados por los parlamentos autonómicos (uno por comunidad y otro por cada millón de habitantes), unos 57 en total. En la práctica, la mayoría de la Cámara se decide por el sistema electoral provincial y refleja las mismas mayorías partidistas del Congreso, con un sesgo hacia los partidos con voto repartido en provincias pequeñas.
Sus funciones reales son limitadas: puede vetar o enmendar leyes, pero el Congreso levanta el veto por mayoría absoluta o por mayoría simple tras dos meses. Sus mayorías reflejan los resultados de elecciones anteriores, de modo que no siempre coincide con el Gobierno. Sólo tiene capacidad real de bloqueo en reformas constitucionales (art. 167) y en el artículo 155 (medidas sobre comunidades que incumplan sus obligaciones). Fuera de eso, es una cámara de «segunda lectura» con poco peso político.
Otro rasgo característico es que unos 58 de los senadores son designados por los parlamentos autonómicos, una fórmula que debería dar un carácter territorial que la práctica ha convertido en una prolongación de la lógica partidista.
2. Por qué el Senado fracasa como cámara territorial
Fracasa porque sus miembros votan por disciplina de partido, no por intereses territoriales; porque los senadores no son representantes de los gobiernos autonómicos, que son los actores reales de la política territorial; y porque las comunidades negocian directamente con el Gobierno en conferencias sectoriales y en comisiones bilaterales, evitando el Senado. El resultado es que los conflictos entre Estado y comunidades se resuelven fuera de la cámara que debía resolverlos, y cuando no se resuelven acaban en el Tribunal Constitucional.
El diseño también explica por qué ningún presidente autonómico quiere ser senador: el cargo no da poder real. La Comisión General de las Comunidades Autónomas, creada en 1994, intentó dar más protagonismo a las comunidades, pero sus resultados han sido modestos. El Senado se parece más a un órgano de debate de segunda categoría que a un espacio donde se define la política territorial.
La ausencia de una participación real del Senado en la aprobación de los estatutos de autonomía, de la financiación territorial o de los convenios entre comunidades es, quizá, la mayor oportunidad perdida del diseño de 1978. Una cámara territorial eficaz sería también el espacio natural para resolver los conflictos de financiación y competencias antes de que acaben ante los tribunales, con lo que se reduciría la carga del Tribunal Constitucional y se mejoraría la calidad de la legislación autonómica y estatal. El coste institucional de la reforma es bajo, y su rentabilidad política y administrativa, alta, lo que la hace especialmente atractiva si se logra el consenso necesario.
3. El modelo alemán y otros referentes
El Bundesrat alemán está compuesto por miembros de los gobiernos de los Länder, que votan en bloque según instrucciones de su gobierno. Tiene poder de veto absoluto sobre leyes que afectan a competencias de los Länder (aproximadamente la mitad de las leyes federales) y poder de veto suspensivo sobre el resto. Es una cámara de negociación entre ejecutivos, no de debate parlamentario, y funciona razonablemente: obliga al Gobierno federal a negociar con los Länder y ha generado una cultura de coordinación. Su principal crítica es el posible bloqueo cuando mayorías de signo opuesto controlan las dos cámaras.
Otros modelos incluyen el Senado austriaco, de poder limitado, el Senado de EE. UU. (representación igual por Estado) o el francés (elegido por colegio de electos locales). Ninguno es trasladable sin adaptación, pero todos muestran que para que una cámara territorial funcione, debe tener competencias reales sobre materias de interés territorial y debe estar compuesta por actores que representen a las unidades.
Lo importante del modelo alemán no es la composición, sino que las decisiones del Bundesrat tienen consecuencias legales concretas: cualquier ley que afecte a los Länder necesita su consentimiento, lo que obliga a negociar con ellos antes, no después. Cabe añadir que un Senado con voto ponderado según la población, como el Bundesrat, evita que los territorios pequeños y los grandes tengan el mismo peso, un equilibrio que hoy se resuelve de manera poco transparente.
4. Propuestas para un Senado útil
La reforma más coherente transformaría el Senado en una cámara de representantes de los gobiernos autonómicos, con voto ponderado por población y capacidad de veto sobre leyes que afecten a las competencias de las comunidades, financiación autonómica y organización territorial. Podría alojar la Conferencia de Presidentes, las conferencias sectoriales con capacidad de decisión y el órgano de coordinación de la financiación. Alternativamente, un Senado mixto con una parte de representantes de gobiernos y otra de elección directa, aunque con menos eficacia.
La reforma exige modificar los arts. 69 y 70–74 de la Constitución, por el procedimiento del art. 167, lo que requiere tres quintos de ambas cámaras: un pacto PSOE–PP. Es de las pocas reformas constitucionales de gran calado que no necesitan el 168. Su principal ventaja política es que cada comunidad vería recompensada su participación y se reducirían las negociaciones bilaterales opacas. Su principal riesgo es que otorgue a los gobiernos autonómicos un poder de veto adicional sobre la política nacional.
Una variante más modesta consistiría en mantener la elección directa pero dotar al Senado de funciones exclusivas sobre materias autonómicas, con voto ponderado y capacidad de iniciar la reforma de los estatutos. Es una reforma que cuenta con apoyo académico amplio.
5. Veredicto: la reforma pendiente más rentable
De todas las reformas institucionales, la del Senado es la que tiene mejor relación entre beneficio y coste político. No cuestiona la monarquía, no reabre el debate sobre la nación, no exige referéndum (salvo que lo pidan 1/10 de los miembros de cualquier Cámara) y, bien diseñada, podría reducir la presión de las negociaciones bilaterales. A cambio, obliga a los partidos nacionales a aceptar que las comunidades tengan un foro formal donde discutir con el Estado en pie de igualdad.
La experiencia internacional indica que sin una cámara territorial funcional los sistemas federales o autonómicos acaban sustituyendo la cooperación por la confrontación judicial o la negociación opaca. España está muy cerca de ese resultado. Reformar el Senado sería una forma de institucionalizar lo que hoy se hace informalmente.
Aun siendo políticamente difícil, es la reforma con mayor consenso teórico entre constitucionalistas, que la reclaman desde hace más de tres décadas. Por esas razones, y por su capacidad de convertir la tensión territorial en negociación institucional, el taller la sitúa entre las primeras reformas constitucionales a emprender, siempre que exista un mínimo de acuerdo entre el Gobierno, la oposición y los gobiernos autonómicos.