Federalismo Cooperación Bundesrat Conferencias sectoriales
1. Qué es federalismo cooperativo y qué no
Un Estado federal no es una suma de comunidades que hacen lo que quieren, sino un sistema de reglas compartidas para repartir poder y recursos. El federalismo cooperativo, característico de Alemania, Austria y Suiza, se basa en que los niveles de gobierno comparten competencias, negocian sus políticas y están obligados a coordinarse. Frente a él, el federalismo dual o competitivo (EE. UU., Canadá) enfatiza la separación de esferas y la competencia entre entidades. España tiene un diseño híbrido y poco coherente: se parece a un federalismo dual en la declaración de competencias y a un sistema bilateral en la práctica.
Los elementos que caracterizan al federalismo cooperativo exitoso son: una cámara territorial con poder real, una lista clara de competencias, un sistema de financiación con reglas objetivas y fórmulas de nivelación, tribunales constitucionales que resuelven conflictos con rapidez, y una cultura política que valora el acuerdo. En España, estos elementos están presentes parcialmente, y la ausencia de los demás explica muchas disfunciones.
El federalismo cooperativo se distingue del dual porque no separa de forma estanca las competencias de cada nivel, sino que obliga a ambos a coordinarse en la ejecución de políticas comunes, con instrumentos de financiación y control. Además, requiere confianza mutua y datos compartidos.
2. El caso alemán: reglas, Bundesrat y nivelación
Alemania reparte competencias de forma que el Bund legisla en la mayoría de materias y los Länder las ejecutan. Esto garantiza uniformidad normativa y permite diversidad administrativa. El Bundesrat da a los Länder participación en la legislación federal; el Finanzausgleich reparte recursos con fórmula pública, ajustada por población y capacidad fiscal, y supervisada por el Tribunal Constitucional. Existen tensiones (Baviera y Hesse recurrieron la fórmula por considerarla excesiva), pero el sistema es estable y comprensible.
Un ejemplo de eficacia: durante la pandemia, la conferencia de ministros-presidentes de los Länder y la canciller coordinaron medidas con discusiones largas y a veces caóticas, pero con legitimidad compartida. No evitó los problemas, pero mantuvo un marco de decisión conjunto. En España, la «cogobernanza» de 2020–2021 mostró lo contrario: un Estado sin instrumentos jurídicos para imponer decisiones y comunidades sin hábito de coordinarse.
Los Länder tienen un papel decisivo en la ejecución de las leyes federales y en la aprobación de las que les afectan en el Bundesrat, y la nivelación financiera entre ellos se determina por ley con criterios objetivos, no por negociaciones bilaterales. Un elemento clave del caso alemán es que el reparto de competencias favorece la unidad normativa: el Bund legisla en la mayoría de materias y los Länder las ejecutan y las administran, lo que evita la fragmentación de reglas y facilita la responsabilidad. Frente a ello, el modelo español tiene comunidades que legislan con amplitud, pero con poco peso en la decisión de las leyes estatales que las afectan, un déficit de participación que explica parte de la desconfianza territorial y de la litigiosidad.
3. Suiza, Austria y Canadá: otras lecciones
Suiza combina cantones con amplia autonomía fiscal (cada uno fija sus impuestos dentro de un marco), democracia directa y una cultura de consenso. La competencia fiscal entre cantones existe, pero el sistema de nivelación (RPT) compensa y evita desequilibrios graves. Austria tiene un federalismo más centralizado que el alemán, con una cámara territorial de poder limitado. Canadá es un caso interesante por su trato asimétrico a Quebec (derecho civil propio, política migratoria específica, cláusula de no aplicación) dentro de una federación, y por la Ley de Claridad que regula cualquier eventual secesión.
De Canadá se pueden aprender dos cosas: que la asimetría es sostenible si se reconoce con transparencia y con límites, y que un marco legal claro para la secesión (cómo se pregunta, qué mayoría, qué negociación) reduce el riesgo de conflictos unilaterales. De Suiza, que la competencia fiscal funciona si hay nivelación; de Alemania, que la cooperación necesita cámara territorial.
Austria, por su parte, muestra que un federalismo débil puede funcionar con una fuerte coordinación partidista, y Suiza que la responsabilidad fiscal de los cantones es compatible con una fuerte solidaridad intercantonal mediante fondos de nivelación. En Suiza, la democracia directa permite que los ciudadanos decidan temas locales, y los cantones compiten en impuestos dentro de un marco solidario común. En Austria, los Länder tienen menos poder legislativo, pero comparten la ejecución de numerosas competencias, y en Canadá las provincias han desarrollado instrumentos de negociación continua con el gobierno federal, incluida la aceptación de un régimen diferenciado para Quebec.
4. Qué es trasladable a España y qué no
Trasladable: una cámara territorial de gobiernos (Senado reformado), un sistema de financiación con reglas objetivas y nivelación, conferencias sectoriales con capacidad de decidir por mayoría, una agencia de evaluación independiente, una lista cerrada de competencias y un tribunal constitucional con procedimientos más rápidos para conflictos competenciales. Todos estos elementos pueden construirse sin cambiar la forma de Estado, y algunos sin reformar la Constitución.
No trasladable sin adaptación: la cultura política alemana de compromiso, la tradición suiza de referéndum, la riqueza fiscal que facilita la nivelación. España tiene una polarización territorial y partidista que reduce los incentivos a cooperar. El federalismo cooperativo es un conjunto de instituciones, pero también de hábitos; las instituciones se construyen en una legislatura, los hábitos requieren una generación.
Lo transferible, en definitiva, son las reglas formales y los incentivos; lo no transferible es la cultura política subyacente, que solo se construye con décadas de práctica y que en España ha de cultivarse. Tampoco es trasladable sin más la existencia de una justicia constitucional con un papel arbitral comparable al alemán, que resuelve conflictos con plazos mucho más breves y con una legitimidad apoyada en la designación consensuada de sus miembros. Y, sobre todo, el éxito dependerá menos de la ingeniería institucional que de que los actores acepten reglas que limiten sus propias opciones, algo difícil pero no imposible, como demuestran los países que lo han conseguido tras crisis políticas profundas. En España, esa disposición hoy es escasa, y por eso conviene empezar por reglas pequeñas, verificables y de beneficio mutuo.
5. Una hoja de ruta mínima
Una hoja de ruta práctica tendría cuatro pasos. Primero, crear por ley una Conferencia de Presidentes con reuniones obligatorias anuales y capacidad de adoptar acuerdos con mayoría cualificada en materias de coordinación. Segundo, reformar el Senado (ficha 20) para integrarlo con las conferencias sectoriales. Tercero, aprobar una nueva financiación con reglas objetivas (ficha 19) y una agencia técnica de evaluación. Cuarto, pactar una matriz de competencias (ficha 17) con revisiones periódicas.
Ninguno de estos pasos es espectacular, y todos pueden bloquearse por interés partidista. Pero son la vía más realista para que el Estado de las Autonomías funcione como un sistema y no como una suma de bilateralidades. Si se consigue, las comunidades ganarán autonomía real y el Estado capacidad de coordinación, y la sociedad ganará claridad.
Un cuarto paso consistiría en una evaluación independiente cada cinco años del funcionamiento del sistema, publicada y debatida en las Cortes, para corregir desviaciones antes de que se vuelvan conflictos. Segundo, reformar el Senado para convertirlo en la sede de la negociación entre los gobiernos autonómicos y el Estado. Tercero, aprobar una ley de financiación con reglas objetivas, revisión periódica y datos públicos. Cuarto, crear una agencia independiente de evaluación del reparto competencial, que informe a las Cortes y a los parlamentos autonómicos. Un camino gradual de este tipo permitiría ganar confianza y poner a prueba los mecanismos antes de plantear cambios constitucionales de mayor alcance. Además, la experiencia de cooperación vertical mejoraría la gestión de crisis, desde pandemias hasta emergencias climáticas, donde la coordinación entre administraciones es decisiva. El ritmo debe ser pragmático: pocos pasos, bien diseñados y evaluados.