Ministerios Consejerías Agencias CORA
1. El mapa de estructuras: números y solapamientos
El Gobierno de España cuenta con unos 22 ministerios; cada comunidad tiene entre 8 y 14 consejerías, y cada ayuntamiento grande tiene concejalías con competencias equivalentes. Para una misma materia, por ejemplo vivienda, puede haber un Ministerio de Vivienda, una consejería autonómica, una empresa pública autonómica, una empresa municipal y varias fundaciones. Cada una tiene su estructura, su presupuesto, su personal directivo y su normativa. El ciudadano que busca una ayuda a la vivienda debe saber qué administración convoca cada línea, con qué requisitos y en qué plazos.
El fenómeno no es exclusivo de España, pero aquí es más intenso: la Administración general del Estado emplea a unas 550.000 personas, las comunidades a más de 1,5 millones (principalmente sanitarias y educativas) y las entidades locales a unas 600.000. Dentro de ese conjunto, los puestos directivos y de gestión duplicados son una parte pequeña en número, pero concentran los mayores sueldos y los mayores costes de coordinación.
Esa estructura se repite, con matices, en los 17 gobiernos autonómicos y en las grandes diputaciones y ayuntamientos, de modo que muchas políticas pasan por tres o cuatro niveles de decisión antes de llegar al ciudadano. En muchas áreas, los organismos autónomos y agencias del Estado duplican, además, funciones de las propias direcciones generales de los ministerios.
2. Ejemplos concretos de duplicación
En medio ambiente: el Ministerio para la Transición Ecológica, 17 consejerías, confederaciones hidrográficas, agencias autonómicas del agua, entes de gestión de parques naturales y sociedades públicas de residuos, con competencias solapadas en aguas, costas, espacios protegidos y energía. En cultura: Ministerio de Cultura, 17 consejerías, institutos de lengua, orquestas y teatros públicos, museos de distinta titularidad con programaciones competidoras. En empleo: SEPE y 17 servicios autonómicos con plataformas informáticas distintas, que no comparten información de manera ágil. En consumo e inspección: agencias autonómicas y municipales con criterios diferentes.
En cooperación internacional: Agencia Española (AECID), agencias autonómicas, ONG financiadas por diputaciones y ayuntamientos, con dispersión de recursos. En I+D+i: ministerio, agencias autonómicas de innovación y programas europeos gestionados con criterios dispares. En promoción económica y exterior: ICEX, agencias autonómicas de internacionalización, cámaras de comercio. Casi siempre hay buenas razones locales para cada estructura, pero el resultado agregado es una dispersión de esfuerzos.
En sanidad pública, por ejemplo, el Ministerio de Sanidad, 17 consejerías, los organismos de coordinación y las agencias de evaluación tecnológica mantienen estructuras paralelas de información y planificación, con escasa interoperabilidad. Otro ejemplo es el de las agencias de evaluación de la calidad universitaria o sanitaria, que existen a escala estatal y autonómica con estándares no siempre homologables.
3. La lección del informe CORA y de sus ahorros
En 2013, la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) analizó duplicidades y propuso unas 217 medidas con un ahorro estimado de unos 37.700 millones de euros a 2015. Algunas medidas se ejecutaron (supresión de organismos, centralización de compras, fusión de entes, administración electrónica); otras se quedaron en el papel. La evaluación posterior mostró ahorros reales significativos, aunque menores que los estimados, y además mucha de la estructura suprimida se reconstruyó en parte con otros nombres. El informe es útil porque demuestra que hay margen, y porque documenta la resistencia política a ejecutarlo.
Lo aprendido es que la reducción de duplicidades exige un mecanismo permanente, no un informe puntual: una unidad con autoridad política que audite, proponga y ejecute fusiones, con evaluación pública y consecuencias. Sin eso, cada gobierno recrea el ente que el anterior suprimió.
El informe estimó un ahorro potencial de más de 37.000 millones, pero la valoración posterior de qué parte se logró varía mucho según la fuente, lo que refuerza la necesidad de una verificación independiente de cualquier plan de ahorro. Una lección adicional es que las medidas más rentables fueron las de racionalización de servicios comunes, como la contratación centralizada, los sistemas de información compartidos o la gestión conjunta de inmuebles, más que la supresión de organismos con funciones visibles. Un mecanismo permanente, con una unidad dotada de personal técnico y con mandato de seguimiento, permitiría que los ahorros se verificaran año tras año y que las duplicidades se detectaran antes de consolidarse, en lugar de depender de informes puntuales que se archivan al cambiar de gobierno.
4. Propuesta: qué fusionar y qué mantener
Un criterio práctico es el de la prestación directa al ciudadano: lo que presta un servicio visible (sanidad, educación, servicios sociales) se mantiene y se mejora; lo que gestiona a otros gestores (agencias de coordinación, consorcios sin actividad, fundaciones, observatorios, consejos asesores, empresas de servicios sin función propia) se evalúa y, si no demuestra valor, se disuelve. Esto afecta a miles de entes, pero a muy pocos empleados reales. Para los directivos y asesores, la medida es suprimir plazas, no personas, con recolocación voluntaria.
Además, compartir servicios comunes: contratación centralizada, plataformas de administración electrónica reutilizables, centros de datos compartidos, gestión de nóminas y de recursos humanos, auditoría interna, inspección. Muchas de estas funciones pueden prestarse de manera agregada para todas las administraciones, con un ahorro por escala y una mejora de calidad.
Esto sugiere un criterio práctico: fusionar lo que sea de apoyo y mantener lo que preste servicio directo, con una excepción para los casos en que la cercanía territorial sea esencial. Podría empezar por las áreas con mayor evidencia de solapamiento y menor impacto en el servicio al ciudadano: servicios de apoyo (informática, personal, compras, comunicación), agencias de evaluación, organismos de promoción exterior, observatorios y entes consultivos con funciones similares, y plataformas de administración electrónica duplicadas. Para cada una, el ahorro estimado debería publicarse antes de actuar y verificarse después, con rendición de cuentas ante el Parlamento. El principio rector sería que ninguna estructura se cree sin evaluar si ya existe otra con la misma función en otro nivel de gobierno.
5. Límite: no todo ahorro es bueno
Hay que evitar la tentación del recorte indiscriminado. Cerrar entes que prestan un servicio útil o reducir plantillas técnicas puede degradar servicios y trasladar costes a otras administraciones o a las familias. El criterio debe ser la evaluación de resultados, no el número de entes. En el Reino Unido, los recortes lineales de austeridad tras 2010 redujeron la capacidad de las autoridades locales y deterioraron servicios clave, con efectos duraderos. En España, el recorte de plantillas sanitarias y educativas tras 2010 produjo problemas todavía visibles.
La administración que se necesita no es más pequeña sino más profesional, mejor coordinada y menos politizada. Reducir los puestos de confianza y reforzar los cuerpos técnicos es más eficaz que cerrar organismos al por mayor. Y ese cambio exige carrera administrativa, formación continua y evaluación del desempeño, lo que no se consigue con un decreto.
El riesgo de la política de recortes sin criterio es que se destruya capacidad en áreas de servicio mientras el aparato político permanece, que es lo contrario de lo que pretende la reforma.